最近伴隨著環(huán)保部叫停金沙江水電的新“環(huán)評風(fēng)暴”，“跑馬圈水”、“未批先建”等詞匯已經(jīng)越來越被人們所熟悉。然而，當(dāng)很多人對一些企業(yè)的“跑馬圈水”“未批先建”進行口誅筆伐的時候，卻并不大理解它的真正含義。其實，所謂的“跑馬圈水”“未批先建”都應(yīng)該說是我們國家管理體制改革的產(chǎn)物。
 
　　2002年國家為了打破我國電力行業(yè)長期被政府壟斷的發(fā)展緩慢的瓶頸，政府決定引進競爭機制特地把原來電力部改組成的國家家電力公司，拆分成2個電網(wǎng)公司，5個電力集團公司，推進廠網(wǎng)分開和競價上網(wǎng)的電力體制市場化改革。幾年來，盡管當(dāng)初競價上網(wǎng)的改革目標(biāo)還沒有能完全實現(xiàn)，但是由于引進了競爭機制，各大電力企業(yè)集團紛紛加大了力求把自己做大作強的基本建設(shè)投資力度，也大大的帶動了社會各界投資電力建設(shè)的積極性。自從電力體制改革之后，我國的電力工業(yè)的發(fā)展受到投資制約的局面就被一舉打破，很快就在全國的范圍內(nèi)形成了競相開發(fā)建設(shè)電廠的熱潮。由于水電的長期效益較好，更是社會各界競相爭奪投資的熱點。即出現(xiàn)了所謂的“跑馬圈水”。

    讓大家意想不到的是，在爭搶可開發(fā)的水電資源的“跑馬圈水”過程中，對“跑馬圈水”最為反感的倒不是別人，正是國家新組建幾大國有電力集團。記得在一次水電行業(yè)的會議上一位電力集團的領(lǐng)導(dǎo)，曾經(jīng)明確表示對當(dāng)前“跑馬圈水”現(xiàn)狀的不滿和擔(dān)心。作為習(xí)慣了國家計劃管理的國有電力集團，更希望像以前一樣由國家按照計劃分配給個集團任務(wù)。避免企業(yè)尤其是社會上其他企業(yè)的參與有限的水電資源的開發(fā)競爭。但是，另一位曾經(jīng)長期擔(dān)任過電力行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)同志，馬上站出來解釋說，我國電力工業(yè)尤其是水電的發(fā)展長期受投資不足的困擾，始終沒有能跟上我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。正是電力體制改革才一舉改變了這種被動局面，出現(xiàn)了社會各界競相投資水電大好形勢。這是我們過去計劃經(jīng)濟體制下，連想都不敢想的興事。如果我們的國家早一點引進市場競爭機制開發(fā)水電，也許我們的國家就和現(xiàn)在的歐美發(fā)達國家一樣，已經(jīng)充分的開發(fā)利用了我國的水電資源。那樣的話無疑將能減少我國大量的煤炭的開采，有力的保護好我們的生態(tài)環(huán)境。因此，在某種程度上來說“跑馬圈水”正是我國電力體制改革帶來的偉大成果，我們應(yīng)該珍惜它。

　　事實也正是如此。“跑馬圈水”的競爭，不僅大大加速了我國水電開發(fā)的速度，也讓全國各地區(qū)有限的水電資源有了優(yōu)化配置的選擇。從那以后無論是我國水電建設(shè)的質(zhì)量、速度和水平都有了顯著的提高。短短的幾年以來，我國已經(jīng)從一個世界水電大國成長為當(dāng)之無愧的水電強國。無論在設(shè)計、建設(shè)還是制造方面，我國都已經(jīng)在國際市場上占據(jù)了無人可取代的重要地位。當(dāng)然，世界上沒有絕對的好事，在“跑馬圈水”的帶動下，一些地方對中小水電站的管理失控現(xiàn)象也曾大量存在。很多“四無”水電站的建設(shè)，往往不僅破壞了環(huán)境，同時也浪費了資源。截止到目前為止，水利部已經(jīng)在全國范圍內(nèi)關(guān)停了3800多座“四無”中小水電站。這也充分說明“跑馬圈水”并不會失去國家的控制權(quán)，它只不過是一種把水電開發(fā)的主動權(quán)，交給國家控制的成功改革。
 
　　對于目前電力基本建設(shè)行業(yè)普遍存在的“未批先建”的現(xiàn)象，也有國家體制改革的原因。早在上次亞洲金融風(fēng)暴期間，我國政府曾有一段時間嚴(yán)格控制各種電力項目的審批建設(shè)。然而某個省卻私自進行了幾項違規(guī)電力建設(shè)。但是，接下來的經(jīng)濟復(fù)蘇讓全國都陷入了嚴(yán)重的缺電狀態(tài)，而只有那個省份的電力供應(yīng)沒有出現(xiàn)大的問題。這次事件似乎讓人們認(rèn)識到，計劃經(jīng)濟體制管理的某些弊端。政府的行政監(jiān)管未必就是越嚴(yán)格就越好，政府的行政管理有時也會出現(xiàn)某種失誤。而作為獨立承擔(dān)市場風(fēng)險的企業(yè)投資主體，按照市場化配置資源的投資原則，有時候恰恰可以在某種程度上起到彌補政府監(jiān)管決策失誤的作用。因此，為了推進我國政府管理體制的市場化改革，2004年國家發(fā)展和改革委員會正式下發(fā)文件，把電力建設(shè)項目的審批制改為核準(zhǔn)制。也就是說新的電力項目的建設(shè)，不再需要事先經(jīng)過國家的批準(zhǔn)，而只需要核準(zhǔn)即可。“無須批準(zhǔn)，只要核準(zhǔn)”顯然，從字面上看當(dāng)年我國政府管理體制市場場化改革的目的之一，似乎就告訴企業(yè)投資者可以“未批先建”。具體建設(shè)項目的實施主要由企業(yè)自己決策，自己去承擔(dān)各種市場風(fēng)險。
 
　　有人形象地把這一改革措施稱為“先上車，后補票”。其實，只要我們稍微有一點生活常識，就會知道“先上車，后補票”并不應(yīng)該是一個貶義的形容。它恰恰是在生活當(dāng)中最普遍、最科學(xué)、最方便的乘車方式。特別需要說明的是，我國水電項目的建設(shè)還不是簡單的“先上車，后補票”，而是相當(dāng)于需要事先預(yù)定好座位的“先上車，后補票”（否則，跑馬圈水就無從談起了）。因為我國所有的大型水電建設(shè)項目，都必須要符合國家批準(zhǔn)的規(guī)劃，并獲得國家認(rèn)可的開發(fā)權(quán)。
 
　　這一市場化改革的成果也是非常顯著的，在容許“未批先建”的政府管理體制改革后的短短幾年內(nèi)，我國的電力建　　設(shè)的增長，已經(jīng)超過解放后50多年的總和。全國長期缺電的局面也從根本上得到了扭轉(zhuǎn)。當(dāng)然，所有的改革措施都不會沒有副作用。這一放松政府監(jiān)管的市場化的改革措施，也確實帶來某些不良的后果。幾年來我國電力建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)“先上車，后補票”的“未批先建”現(xiàn)象已經(jīng)非常普遍、越演越烈，政府管理的權(quán)威也在某種程度上受到了挑戰(zhàn)。最典型恐怕莫過于最近環(huán)保部叫停的金沙江中游水電開的新“環(huán)評風(fēng)暴”了。
 
　　新“環(huán)評風(fēng)暴”的出現(xiàn)可以說是國家對企業(yè)挑戰(zhàn)政府權(quán)威行為的一次公開警告和處罰。不過筆者認(rèn)為，處罰違規(guī)企業(yè)之前，政府最好先收回或者更正2004年下發(fā)的有關(guān)管理體制改革的文件。因為，既然政府告訴企業(yè)，政府改革要放松監(jiān)管，企業(yè)可以不經(jīng)批準(zhǔn)（只需核準(zhǔn)）的建設(shè)電力項目，由企業(yè)自己承擔(dān)市場風(fēng)險。那不是在明確地告訴他們，你們今后可以適當(dāng)?shù)?ldquo;未批先建”和“先上車，后補票”的意思嗎？總之，至少政府傳達給企業(yè)和社會各界的改革信息是模糊的，非常容易讓企業(yè)決策者產(chǎn)生誤解。否則，作為國有獨資的電力企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，絕對犯不上為了國有企業(yè)的利益，用自己的烏紗帽去挑戰(zhàn)政府的管理權(quán)威。