“十二五”已到中期，國家能源政策中的“合理控制能源消費(fèi)總量方案”為何至今難產(chǎn)？對(duì)此業(yè)界議論紛紛。

該方案被視為《國家能源發(fā)展十二五規(guī)劃》的一大亮點(diǎn)。目前對(duì)該方案的難產(chǎn)，有一種通行的技術(shù)性解釋。

這種解釋認(rèn)為，先前國家能源局制定的2015年能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)為41億噸標(biāo)煤和用電量控制目標(biāo)為6.4萬億千瓦時(shí)，但在國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)劃里面這兩個(gè)數(shù)字都做了下調(diào)，分別下調(diào)至40億噸標(biāo)煤、6.15萬億千瓦時(shí)。因此，之前做的分解方案要進(jìn)行重新調(diào)整。再加上國家能源局的領(lǐng)導(dǎo)班子剛換完屆，需要交接和處理的事情眾多，這件事在新領(lǐng)導(dǎo)的工作日程中未必處于優(yōu)先級(jí)。

但這種解釋只是一種表面的解釋。據(jù)悉，該方案難產(chǎn)的一個(gè)根本原因，在于國務(wù)院高層對(duì)這個(gè)方案心懷疑慮，對(duì)這一方案不認(rèn)可。這種疑慮的一個(gè)結(jié)果就是，原擬由國務(wù)院以國辦或者國發(fā)文或者轉(zhuǎn)發(fā)的安排現(xiàn)已取消，該方案將由國家發(fā)改委直接發(fā)文。

筆者認(rèn)為，能源消費(fèi)總量控制應(yīng)該慎行。首先，由于中國還處于工業(yè)化的中后期，能源消費(fèi)總量還在持續(xù)增長，所以能源消費(fèi)總量控制的目標(biāo)很難設(shè)定。這一目標(biāo)的設(shè)定，主要取決于全國的GDP增速的預(yù)期和節(jié)能目標(biāo)。在國家的規(guī)劃體系里面，節(jié)能目標(biāo)是約束性目標(biāo)，已是確定值，而GDP增速的預(yù)期則是預(yù)期性指標(biāo)，這一指標(biāo)存在諸多不確定因素。因此基于這個(gè)高度不確定變量確定一個(gè)科學(xué)度能源消費(fèi)總量目標(biāo)很困難。即便非要確定不可，那么能源消費(fèi)總量的控制目標(biāo)，也應(yīng)該為一個(gè)區(qū)間值，而不應(yīng)是固定值。

其次，能源消費(fèi)總量控制的目標(biāo)應(yīng)是一個(gè)預(yù)期性指標(biāo)，這一指標(biāo)不應(yīng)再往下一級(jí)人民政府分解。在國家“十二五”規(guī)劃里面，約束性指標(biāo)類別里并沒有這一項(xiàng)。但很多人還是會(huì)誤以為該指標(biāo)也是約束性指標(biāo)，因?yàn)閲艺谠噲D將之像節(jié)能目標(biāo)那樣分解到每個(gè)地方政府。但這種思路存在商榷的空間。

第一，假設(shè)這一目標(biāo)為約束性指標(biāo)，這將意味著除非地方政府在節(jié)能這一約束性指標(biāo)上比國家分配的任務(wù)完成得更多，否則其GDP增速將變?yōu)橐粋€(gè)約束性指標(biāo)。顯然，這不符合國家“十二五”規(guī)劃中對(duì)GDP增速指標(biāo)的定性。

第二，對(duì)預(yù)期性指標(biāo)進(jìn)行分解是明顯違反慣例的。盡管我國目前尚未制定《規(guī)劃法》，但根據(jù)國家規(guī)劃編制的慣例，只能對(duì)約束性指標(biāo)進(jìn)行分解，而不能對(duì)預(yù)期性指標(biāo)進(jìn)行分解。因此，能源局正在做的能源消費(fèi)總量控制分解方案，缺少起碼的法律依據(jù)。

能源消費(fèi)總量控制應(yīng)該緩行的第三條理由是，即便是將這一目標(biāo)明確為預(yù)期性指標(biāo)，根據(jù)目前國家能源局制定的《合理控制能源消費(fèi)總量方案》的征求意見稿，國家并沒有切實(shí)可行的手段。如果沒有可行的手段，單純靠命令-控制的模式去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，也與我國現(xiàn)行的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相容。

有人指出，能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)的提出，在一定程度上是為了完成2020年碳強(qiáng)度下降40%-45%的國際承諾的硬約束。從政策工具來看，行政手段雖然見效快，但由于過于簡單粗暴，不但成本高，而且還容易產(chǎn)生很多后遺癥和副作用?？紤]到我國市場化節(jié)能減碳政策工具還剛剛起步，當(dāng)務(wù)之急是國家應(yīng)盡快完善碳稅、節(jié)能量交易、碳交易、碳匯等各類市場化節(jié)能減碳政策。

也許有人還要追問，為什么沒有廢止，還要繼續(xù)由發(fā)改委發(fā)文呢？這也不難理解，無論是國家“十二五”規(guī)劃還是黨的十八大報(bào)告，都提出了控制能源消費(fèi)總量，前期做了大量的輿論鋪墊，政府也不可能突然不做了。

做歸做，但在接近決策層的內(nèi)部人士看來，由發(fā)改委去做在一定程度上也意味著這一方案已“壽終正寢”。