2010年6月12日，國務(wù)院常務(wù)會議原則性通過了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》工作的思路在2006年的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出的。與《綱要》相比，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》只是將其思路細化了，相關(guān)標準沒有變化，仍然將自然保護區(qū)全部直接劃為禁止開發(fā)區(qū)。這個地位相當(dāng)于國土空間開發(fā)管制基本法的廣域政策，對國家自然遺產(chǎn)的精華——自然保護區(qū)——究竟有怎樣的影響呢？

　　主體功能區(qū)規(guī)劃可能是自然保護區(qū)的大救星

　　中國的珍禽異獸、奇花異草基本都集中于自然保護區(qū)。我國已經(jīng)有2500多個自然保護區(qū)，保護區(qū)占國土面積比例達到15%左右，這些數(shù)字是具有國際先進水平的。但是，我國的自然保護區(qū)在數(shù)量“先進”的同時質(zhì)量卻堪憂：保護區(qū)“批而不建、建而不管、管而無力”的現(xiàn)象普遍存在，有很多保護區(qū)中的珍禽異獸依然瀕危程度不減——“救救我”仍然經(jīng)常是野生動物保護漫畫中的主題詞。這種狀況是目前我國保護區(qū)建設(shè)和管理的宏觀背景不夠“友好”、國家對保護區(qū)支持力度不夠和地方經(jīng)濟部門干擾太大所致?？茖W(xué)發(fā)展觀的出臺使改善自然保護區(qū)管理有了理念層面的支持，而主體功能區(qū)劃則在更現(xiàn)實的政策層面作為上位政策為自然保護區(qū)帶來了新的發(fā)展機遇——各方面齊心協(xié)力的“友好”政策背景。

　　主體功能區(qū)劃是分類分區(qū)進行國土空間開發(fā)的管理手段，類似日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，相當(dāng)于國家在國土空間利用的上位政策——所有國土開發(fā)利用都必須接受這個廣域政策的指導(dǎo)?！毒V要》主要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)和未來發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)，并明文“禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域”，把我國現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、世界文化與自然遺產(chǎn)等保護區(qū)域直接規(guī)定為禁止開發(fā)區(qū)。

　　這樣的劃分對自然保護區(qū)有何影響呢？不妨先了解一下《綱要》關(guān)于禁止開發(fā)區(qū)的配套政策——一旦確定為禁止開發(fā)區(qū)，則要采取與其他主體功能區(qū)不同的財稅、產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)保政策以及領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系（參見表1），正是這些配套政策使主體功能區(qū)劃可能成為自然保護區(qū)尤其是自然保護區(qū)中的珍禽異獸的大救星。
 

　　如果這些對禁止開發(fā)區(qū)的政策得到落實，那作為禁止開發(fā)區(qū)的自然保護區(qū)的建設(shè)和管理將迎來全面空前的有利政策環(huán)境，以往投資不足、執(zhí)法無力、開發(fā)優(yōu)先等干擾保護區(qū)管護的不良現(xiàn)象有可能得到杜絕，而保護區(qū)自身“批而不建、建而不管、管而無力”的現(xiàn)象有可能得到根本扭轉(zhuǎn)。對保護區(qū)的珍禽異獸來說，這樣的政策當(dāng)然稱得上是大救星。

　　大救星的政策可能好心辦壞事

　　然而，就中國自然保護區(qū)的實際情況而言，《綱要》對禁止開發(fā)區(qū)的劃分政策卻存在很大的問題。目前的劃分政策，從中國自然保護區(qū)的實際情況而言，卻可能將好事做成壞事——大救星也可能搞不切實際的大躍進，這些政策面對中國保護區(qū)的現(xiàn)實情況時可能既不合理也不可行。

　　四類主體功能區(qū)中，只有禁止開發(fā)區(qū)沒有按考慮資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Φ囊惶字笜梭w系從國土空間中進行篩選，而直接等同于自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和世界文化與自然遺產(chǎn)等。根據(jù)這個標準，僅僅國家級禁止開發(fā)區(qū)面積就高達國土面積的約12.5%。這種劃分方法，與國家的主體功能區(qū)劃政策的主要設(shè)計者是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)背景的官員和學(xué)者有關(guān)。他們對自然保護區(qū)了解甚少，在制定相關(guān)政策時有心加強保護并希望從財稅、土地等方面通過有利政策有針對性地解決保護區(qū)的管理質(zhì)量問題，卻因為對“自然保護區(qū)”的望文生義和對中國保護區(qū)建設(shè)和管理的理想化，難免好心辦壞事。不妨讓我們從目前劃分政策的合理性和可行性兩個角度，來了解一下在這個過程中為什么好心有可能辦壞事。

　　合理性角度：大多數(shù)自然保護區(qū)不必整體禁止開發(fā)

　　目前的劃分策略實質(zhì)上是將我國復(fù)雜且不規(guī)范的保護區(qū)域分類體系簡單化，籠統(tǒng)地將各種類型、級別的保護區(qū)域等同為國際通用的IUCN（國際自然與自然資源保護聯(lián)盟）保護區(qū)域分類體系（參見表2）中需要嚴格保護的區(qū)域。然而與國際劃分標準不同，我國的保護區(qū)域主要是按照資源類型而非管理強度分類的，且其內(nèi)部還實行分區(qū)管理。不同類型的保護區(qū)域有著不同的保護對象和管理目標，其中的資源可利用程度和手段不同，發(fā)揮的功能不同，在現(xiàn)實中需要的保護強度也不同。因此，哪怕同樣是國家級保護區(qū)域的管理規(guī)定也存在顯著區(qū)別，不能等同視之。
 

　　單以目前《綱要》中對禁止開發(fā)區(qū)的確定標準來看，這個標準不僅存在沒有全部覆蓋性質(zhì)相同的保護區(qū)域體系等漏洞，而且存在交叉分類的問題（忽視世界文化自然遺產(chǎn)體系已經(jīng)被現(xiàn)有管理體系完全覆蓋了的現(xiàn)實，在中國的各類管理體系外又加入了一個世界文化自然遺產(chǎn)體系）。即便是目前已經(jīng)建立管理體系的九類文化和自然遺產(chǎn)（自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園、城市濕地公園、旅游景區(qū)、文物保護單位）也并非功能單一、界限明確、管理規(guī)范的保護區(qū)域，相當(dāng)數(shù)量的這類保護區(qū)域本來就被賦予了保護以外的多種功能?！毒V要》中提到的五類區(qū)域，只有自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)在設(shè)置和管理要求上接近禁止開發(fā)區(qū)在資源、環(huán)境方面的要求，而其他類型保護區(qū)域，如森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園則更注重為人類提供休憩、娛樂的空間，僅僅是其中的核心景區(qū)要求的管理強度稍高。而即便是保護要求相對最為嚴格的自然保護區(qū)，也由于自然保護區(qū)的管理特點和中國自然保護區(qū)的現(xiàn)狀而無必要整體禁止開發(fā)，理由有三：