PPP的環(huán)保機(jī)遇得益于近三年各界對(duì)環(huán)境保護(hù)的空前重視,環(huán)保產(chǎn)業(yè)被賦予七大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重任。那么,這一輪的PPP革命,對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)將有什么影響?環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局與PPP的關(guān)系如何?PPP2.0時(shí)代,是國(guó)企還是民企的機(jī)遇?如何清除環(huán)保PPP的發(fā)展障礙?E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤為您解讀。
自2004年,建設(shè)部126號(hào)文--特許經(jīng)營(yíng)條例打開(kāi)了PPP(政府與社會(huì)資本合作)在中國(guó)的第一次大批量落地的實(shí)踐,深刻影響了市政公用行業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局,后來(lái)者稱其為特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代或者PPP1.0時(shí)代。而當(dāng)前,轉(zhuǎn)由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同全面推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式改革,被稱為PPP的2.0時(shí)代。
PPP的環(huán)保機(jī)遇得益于近三年各界對(duì)環(huán)境保護(hù)的空前重視,環(huán)保產(chǎn)業(yè)被賦予七大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重任,尤其氣十條(《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃(2013-2017》)、水十條(《水污染行動(dòng)計(jì)劃》)、土十條(《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》)的發(fā)布。與此同時(shí),十八屆三中全會(huì)提出了“使市場(chǎng)在資源配置起決定性作用”的主張,隨后,PPP在兩年多的時(shí)間里被大力推進(jìn),發(fā)改委和財(cái)政部分別出臺(tái)各類法規(guī)政策,包括國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行在內(nèi)的專項(xiàng)基金也在大力扶持PPP項(xiàng)目落地。2016年10月13日,財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目公布,萬(wàn)億規(guī)模在隨后的世界銀行的會(huì)議上吸引了全球的目光。
那么這一輪的PPP革命,對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)又將有如何影響?
PPP的中國(guó)進(jìn)程
說(shuō)到特許經(jīng)營(yíng),它是PPP在法國(guó)應(yīng)用的一種主要形式(在其他國(guó)家各有不同選擇),主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。而PPP在中國(guó)落地的主要戰(zhàn)場(chǎng),則主要集中在地方政府事權(quán)層面。早在1994年,原國(guó)家計(jì)委推動(dòng)了廣西來(lái)賓B電廠等五個(gè)項(xiàng)目,開(kāi)啟了中國(guó)PPP模式的元年。不過(guò),對(duì)比后來(lái)被建設(shè)部廣為推廣的污水和垃圾處理BOT類型的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,來(lái)賓B電廠的特許經(jīng)營(yíng)模式并未能在隨后被廣泛推廣,背后的原因,可以被理解為在供電,包括通信、鐵路等類似領(lǐng)域,雖然同樣屬于公共服務(wù),但由于其本身需要全國(guó)統(tǒng)籌的特點(diǎn),最終被央企所壟斷和瓜分,而地方政府所控制的公共服務(wù)領(lǐng)域,由于地域分割特點(diǎn),沒(méi)有形成大型央企集團(tuán)的空間,因此社會(huì)資本在建設(shè)部的鼓勵(lì)下有機(jī)會(huì)利用地方政府的融資需求而獲得成長(zhǎng)空間。
如果能理解到這一背景,那么,就會(huì)對(duì)2014年9月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布的43號(hào)文對(duì)地方債務(wù)控制背后和PPP等方面的緊密聯(lián)系有深刻的理解。不同于歐美國(guó)家的州縣高度自治的模式,在中國(guó)中央集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)下,中央政府需要管控和負(fù)責(zé)兜底地方政府的各項(xiàng)行為。43號(hào)文的發(fā)端就是中央希望控制地方政府債務(wù)問(wèn)題,典型的僅僅依托地方政府的財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行投融資行為的投融資平臺(tái)融資模式和BT模式都被財(cái)政部明確叫停。除推行PPP以外,財(cái)政部還通過(guò)發(fā)行地方債和安排專項(xiàng)基金等更可控的方式,對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行置換和路徑替代。
這就是從央地政府關(guān)系角度來(lái)理解中國(guó)的PPP的發(fā)展情況,從這個(gè)角度看去,PPP在中國(guó)被賦予的一項(xiàng)特殊責(zé)任:對(duì)地方債務(wù)的控制和對(duì)地方政府投融資模式的深層變革,并希望由此將地方政府從開(kāi)發(fā)型轉(zhuǎn)向服務(wù)型,這是中央支持推動(dòng)PPP改革的出發(fā)點(diǎn)。與此對(duì)應(yīng)的是,同期實(shí)施的《環(huán)保法》也是中央政府通過(guò)立法明確地方政府的環(huán)境責(zé)任,氣、水、土三個(gè)“十條”實(shí)際上是中央政府為治理環(huán)境,給地方政府下的菜單,埋單也以地方政府為主。除了從央地關(guān)系來(lái)分析以外,PPP模式還受到部委關(guān)系和公私關(guān)系(企業(yè)所有制關(guān)系)兩方面的影響,筆者稱之為理解中國(guó)特色PPP的三大關(guān)系。它們影響著PPP在中國(guó)落地的發(fā)展路徑,后面還會(huì)有深入的分析。
近三年,由發(fā)改委和財(cái)政部爭(zhēng)相努力推動(dòng)的PPP2.0,可謂推動(dòng)級(jí)別提高了,推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的詞匯,多次明確出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件中;其次,這次幾乎所有的行業(yè)主管部委均不同程度參與了PPP的推動(dòng),PPP的相關(guān)文件經(jīng)常聯(lián)合二十多個(gè)有關(guān)部委發(fā)布;再次,由于地方債務(wù)越來(lái)越被關(guān)注,本次PPP的推動(dòng)與地方融資平臺(tái)的整頓緊密相關(guān),甚至隱隱還要兼顧保障基礎(chǔ)設(shè)施投資和GDP增長(zhǎng)的任務(wù);最后,由于上述種種原因?qū)е翽PP的應(yīng)用范圍大大被擴(kuò)充,政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式(PFI)中大量純公益類和非運(yùn)營(yíng)類的項(xiàng)目,如市政道路、地下管網(wǎng)和黑臭水體治理等也被擴(kuò)充到PPP的范圍。不過(guò),這也帶來(lái)爭(zhēng)議,因?yàn)檫@類項(xiàng)目融資目的突出、工程量巨大而運(yùn)營(yíng)屬性不突出,被部分人質(zhì)疑為本質(zhì)上有點(diǎn)類似被叫停的BT模式的拉長(zhǎng)版。
好消息是隨著財(cái)政部的PPP項(xiàng)目庫(kù)日趨完善促進(jìn)了信息公開(kāi),尤其三批示范項(xiàng)目為研究中國(guó)的PPP提供了更好的數(shù)據(jù)樣本。PPP項(xiàng)目落地比例逐步提高,前兩批至今已落地約50%,這意味著金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本一起,在觀望中逐步開(kāi)始適應(yīng)和參與PPP這個(gè)地方政府的新融資方式,雖然為此做出的調(diào)整并不容易和順風(fēng)順?biāo)?br /> 同時(shí),我們要看到,雖然后期民企參與PPP的比例有所提高,但在大型項(xiàng)目和項(xiàng)目總金額上,國(guó)企依然具有明顯的優(yōu)勢(shì)。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局與PPP的關(guān)系
雖然統(tǒng)計(jì)口徑存在交叉,但還是可以估算出在上述三批財(cái)政部示范項(xiàng)目中與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的約有40%左右,分布在市政、水務(wù)、園區(qū)開(kāi)發(fā)、環(huán)境等幾個(gè)重要的領(lǐng)域。而要理解這些項(xiàng)目的落地對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)未來(lái)將產(chǎn)生的影響,需要先了解環(huán)保產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成,以及從歷史看PPP1.0的特許經(jīng)營(yíng)是如何促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并同時(shí)深刻影響了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的格局。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)服務(wù)的主要領(lǐng)域可以按圖5所示簡(jiǎn)單劃分,在5-7格所在的工業(yè)領(lǐng)域,除了需要被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的園區(qū)工業(yè)廢水處理和危廢處理業(yè)務(wù)以外,直接為工業(yè)企業(yè)服務(wù)的工業(yè)“三廢”治理并不屬于PPP的范疇。因此,PPP所應(yīng)用的環(huán)保領(lǐng)域主要服務(wù)于下圖標(biāo)示的1-4四個(gè)區(qū)域,這些領(lǐng)域是以地方政府為直接付費(fèi)主體(雖然最終是居民或納稅人承擔(dān)費(fèi)用)的領(lǐng)。
十二年前建設(shè)部所推廣的PPP1.0即特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代,為推動(dòng)地方政府事權(quán)范圍內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目標(biāo),著力點(diǎn)主要是城建司所管轄的市政六項(xiàng)的范圍,特許經(jīng)營(yíng)能夠大范圍落地的項(xiàng)目主要分兩類,一類是直接面對(duì)用戶經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)的公共服務(wù)部分,包括供水、燃?xì)狻⒐岷凸?一類是本質(zhì)上屬于政府支付費(fèi)用的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目---主要與環(huán)保相關(guān),包括污水和垃圾處理(落在圖5的3和4格)。十多年的市政特許經(jīng)營(yíng)改革對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要影響,是政府將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資運(yùn)營(yíng)交由市場(chǎng)來(lái)完成,形成了一個(gè)以投資運(yùn)營(yíng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施為主營(yíng)業(yè)務(wù)的重資產(chǎn)環(huán)境服務(wù)集團(tuán),并由此重構(gòu)了環(huán)境產(chǎn)業(yè)服務(wù)供應(yīng)鏈條。這個(gè)過(guò)程類似政府將房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的責(zé)任交給市場(chǎng)來(lái)完成,由此培養(yǎng)了資本能力突出的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商群體成為行業(yè)的龍頭。
E20研究院將上文中所述的重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán)定義為環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖A方陣,包括北控水務(wù)、光大國(guó)際、首創(chuàng)股份、錦江環(huán)境等企業(yè),經(jīng)十多年的發(fā)展,大部分水與固廢領(lǐng)域的大型上市公司都從它們中產(chǎn)生。此外,E20將環(huán)境產(chǎn)業(yè)分為ABCD四方陣組合,除由特許經(jīng)營(yíng)促生的A方陣以外,B方陣指的是同樣在地方提供環(huán)保公共服務(wù)并經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的專營(yíng)性地方國(guó)企,C方陣指的是為前兩個(gè)方陣或者工業(yè)企業(yè)提供工程總包和技術(shù)集成方案的服務(wù)公司,而D方陣則是環(huán)保設(shè)備制造商。
據(jù)環(huán)保部2011年對(duì)全國(guó)環(huán)保企業(yè)的普查數(shù)據(jù)和后期的更新資料所顯示,全國(guó)有5萬(wàn)余家環(huán)保企業(yè),總營(yíng)業(yè)收入大約一萬(wàn)億元,但其中營(yíng)業(yè)收入在1000萬(wàn)元以上的不足10%。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)高度分散的格局,除了環(huán)保產(chǎn)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域本身分割嚴(yán)重的特點(diǎn)外,確實(shí)和環(huán)保監(jiān)管不到位和關(guān)系市場(chǎng)帶來(lái)的地域分割有關(guān)。如每個(gè)省區(qū),甚至每個(gè)市縣都可以因?yàn)橛休^好的政府關(guān)系生存幾家小的環(huán)保公司不被更優(yōu)秀的外來(lái)公司所吞并。但筆者相信,隨著產(chǎn)業(yè)成熟度的提高、環(huán)保監(jiān)管的逐步到位和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的逐步公開(kāi)透明,行業(yè)兼并和集中度提高不可避免。
特許經(jīng)營(yíng)的改革和A方陣的壯大(行業(yè)集中度明顯在提高中),使越來(lái)越多的市政環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)由政府手中轉(zhuǎn)交給了A方陣的手中,根據(jù)近幾年的數(shù)據(jù),新建污水處理廠已經(jīng)有47.3%是由A方陣來(lái)負(fù)責(zé)投資建設(shè),而新建垃圾焚燒廠則達(dá)到了67.5%。圖9和圖10可以看到已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的總規(guī)模占比。前文所述的面對(duì)這部分市場(chǎng)的CD方陣的行業(yè)集中度的問(wèn)題,正由于這種競(jìng)爭(zhēng)格局的變化而發(fā)生變化。可以看到,A方陣與政府根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)合同結(jié)算的模式,當(dāng)然會(huì)促進(jìn)A方陣企業(yè)選擇更有性價(jià)比和競(jìng)爭(zhēng)力的供應(yīng)商,甚至B方陣正在進(jìn)行的政企分開(kāi)和市場(chǎng)化(以北京排水集團(tuán)為例),也會(huì)同樣促進(jìn)C/D方陣的優(yōu)勝劣汰和集中度的提高。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展和A方陣的壯大,再加上一個(gè)未來(lái)將日益顯著的因素---環(huán)保監(jiān)管的日益趨嚴(yán)(由此給A方陣在嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)方面帶來(lái)的壓力,影響到他們對(duì)供應(yīng)商的選擇態(tài)度),這方面對(duì)CD方陣的影響將在近幾年開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。
當(dāng)前,在PPP2.0時(shí)代更高規(guī)格的推動(dòng),一方面徹底確認(rèn)了十幾年前特許經(jīng)營(yíng)改革所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)格局,另一方面也在將其范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。
首先,將有更大比例的污水廠垃圾廠等單體設(shè)施選擇PPP模式建設(shè),這些都是目前PPP項(xiàng)目中被認(rèn)為最優(yōu)質(zhì),競(jìng)爭(zhēng)最激烈的項(xiàng)目;其次,伴隨環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提升,一些新增的市政環(huán)保設(shè)施建設(shè)需求(主要在固廢領(lǐng)域)也在被PPP模式所承接,包括餐廚廠(處理餐廚廢棄物和地溝油)、廚余廠(處理垃圾分類后所得的廚房濕垃圾)、衛(wèi)生廠(處理病死牲畜)等;第三,固廢領(lǐng)域前端的環(huán)衛(wèi)收運(yùn)體系也在市場(chǎng)化之中,啟迪桑德、北控水務(wù)、云南水務(wù)等都希望在此找到發(fā)展機(jī)會(huì);第四,中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村成為被積極開(kāi)拓的第二戰(zhàn)場(chǎng),不少社會(huì)資本積極在村鎮(zhèn)的污水和垃圾處理方面尋找擴(kuò)張的機(jī)會(huì)。
最后也是最重要的方面是,如果說(shuō)上述領(lǐng)域大部分項(xiàng)目的基本模式和PPP1.0時(shí)代差別不大,那么,項(xiàng)目規(guī)模最大、最受關(guān)注、帶有一些爭(zhēng)議,也對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)格局有所沖擊的,是市政和環(huán)境相結(jié)合的城市水環(huán)境流域治理打包的市場(chǎng)(圖5的1+3格)。住建部和財(cái)政部共同推出的海綿城市示范項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)了以PPP方式的優(yōu)先選擇,而環(huán)保部牽頭編寫由國(guó)務(wù)院發(fā)布的“水十條”要求的2020年基本消除城市黑臭水體的要求,給住建部和地方政府很大的壓力。而由此帶來(lái)的一批金額巨大的PPP2.0項(xiàng)目的密集推出,顯示了PPP在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用,正在從市政和水、固所定位的二區(qū)域(圖5的3和4格),向包括環(huán)境修復(fù)在內(nèi)的四區(qū)域(圖5的1、2、3、4格)擴(kuò)張的過(guò)程,由此對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有格局,產(chǎn)生了進(jìn)一步的影響。
PPP2.0時(shí)代,是國(guó)企還是民企的機(jī)遇?
城市水環(huán)境整治項(xiàng)目的難點(diǎn)在于,系統(tǒng)復(fù)雜,需要有效集成的技術(shù),具有各地情況不同、治理方案差異大(俗稱一城一策),且績(jī)效考核要求高。如果采用PPP方式,那么出于系統(tǒng)集成和績(jī)效考核的要求,項(xiàng)目規(guī)模很大,這對(duì)社會(huì)資本方融資要求會(huì)很高,如2016年的海口和北京通州的流域治理項(xiàng)目,總投資單包都是10億元到30億之巨,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)常規(guī)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目規(guī)模。在這樣的系統(tǒng)包里,可運(yùn)營(yíng)的具有收費(fèi)模式的污水廠單體項(xiàng)目投資占比很低,因此,這類項(xiàng)目更像英國(guó)PFI模式,即政府購(gòu)買服務(wù)的PPP,公益性強(qiáng),基本依賴財(cái)政支付,因缺乏以量計(jì)費(fèi)的基礎(chǔ),以及治理效果不易保證的問(wèn)題,同時(shí),這些項(xiàng)目還款時(shí)限按財(cái)政部要求至少要長(zhǎng)達(dá)十年,很多往往還涉及到二十年以上由此會(huì)產(chǎn)生地方政府的支付信用問(wèn)題。
這類項(xiàng)目的PPP方案設(shè)計(jì),不得不制定了以項(xiàng)目投資收益率為主要依據(jù)的回報(bào)模式(不同于特許經(jīng)營(yíng)中按約定最低供應(yīng)處理量結(jié)算付費(fèi)的模式)。由于面對(duì)后期地方政府還款風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)資本更傾向于盡量在前期工程階段利用工程利潤(rùn)回流的方式盡早收回投入,因而這種項(xiàng)目被一些人指責(zé)并未超越BT模式的內(nèi)在邏輯(重工程利潤(rùn)和融資,不重視后期運(yùn)營(yíng)和實(shí)際效果)。
由于上述特點(diǎn),有經(jīng)驗(yàn)的的大型工程性央企和園林公司在這類項(xiàng)目中具有一定的優(yōu)勢(shì),而前者的攻城掠地卻引發(fā)了環(huán)保領(lǐng)域“國(guó)進(jìn)民退”的爭(zhēng)議。說(shuō)到“國(guó)進(jìn)民退”,就需要先分析五萬(wàn)家環(huán)保企業(yè)的所有制分布情況,CD方陣是以工業(yè)企業(yè)為付費(fèi)主體的治污企業(yè),以及為A/B方陣提供應(yīng)用在市政領(lǐng)域的工程和供貨服務(wù)的企業(yè),以中小型私企為主,國(guó)企相對(duì)遲緩和回避風(fēng)險(xiǎn)的決策機(jī)制,使其在C/D方陣內(nèi)表現(xiàn)平平,因?yàn)檫@兩個(gè)方陣的企業(yè)是需要在商業(yè)開(kāi)拓、技術(shù)復(fù)制和創(chuàng)新上具有靈活多變的能力,因此,除個(gè)別依賴大型工業(yè)國(guó)企的保護(hù)傘而生存的環(huán)保公司除外,國(guó)企在這兩個(gè)領(lǐng)域并不突出。B方陣屬于地方政府所控制的專營(yíng)國(guó)企逐步市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變而來(lái),均為國(guó)有企業(yè);A方陣是行業(yè)集中度最高的企業(yè)群,由國(guó)企、大型民企和兩家主要的法國(guó)外企構(gòu)成(威立雅、蘇伊士中法),和特許經(jīng)營(yíng)發(fā)源法國(guó)不無(wú)關(guān)系。
實(shí)際上,環(huán)保領(lǐng)域的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象,主要指的是在A方陣的國(guó)進(jìn)民退,這種現(xiàn)象并非在PPP2.0時(shí)代才出現(xiàn),特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代的后半程已明顯出現(xiàn):以投資運(yùn)營(yíng)為核心優(yōu)勢(shì)的A方陣企業(yè)發(fā)展模式本身,國(guó)企就有其在融資和品牌方面的優(yōu)勢(shì),這和國(guó)有體制的金融系統(tǒng)有關(guān),以及國(guó)企被地方政府視為更有責(zé)任。不過(guò),據(jù)E20研究院分析,并非所有國(guó)企都能獲得領(lǐng)先,只有在公司治理結(jié)構(gòu)和績(jī)效激勵(lì)方面與市場(chǎng)接軌的國(guó)企(如北控水務(wù)和首創(chuàng)股份),才能在這樣的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。
正如筆者分析所見(jiàn),如果那些市場(chǎng)化程度高的國(guó)企,具有積極的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)能力,通過(guò)公平的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得項(xiàng)目,而其通過(guò)PPP模式所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率能夠帶來(lái)顯著提高,“國(guó)進(jìn)民退”本身就不應(yīng)該成為PPP被指責(zé)的原因。當(dāng)然,在PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)是否透明公平、是否存在所有制歧視應(yīng)該被高度關(guān)注。近期發(fā)改委、財(cái)政部均下文明文禁止這種現(xiàn)象。此外,逐步改變目前金融系統(tǒng)明顯有利于國(guó)企的放債偏好,也是改善PPP領(lǐng)域“國(guó)進(jìn)民退”的根本所在。
如何清除環(huán)保PPP的發(fā)展障礙
除了警惕“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象,環(huán)保PPP還應(yīng)重點(diǎn)改善以下四個(gè)方面的問(wèn)題:
第一,在類似城市水環(huán)境治理項(xiàng)目PPP項(xiàng)目中,需高度關(guān)注后期項(xiàng)目執(zhí)行的實(shí)際績(jī)效效果。而筆者最擔(dān)心的是,在指標(biāo)考核時(shí)未能達(dá)到約定要求的風(fēng)險(xiǎn),一方面地方政府面臨“水十條”時(shí)間表的考核而不能達(dá)標(biāo)的尷尬,另一方面社會(huì)資本面臨無(wú)法收回投資的風(fēng)險(xiǎn)。
目前,發(fā)改委和財(cái)政部規(guī)定的采購(gòu)程序,城市水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目,都是由政府聘請(qǐng)PPP咨詢公司及行業(yè)專家來(lái)完成技術(shù)方案和其他必要程序,到社會(huì)資本參與的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié),一方面時(shí)間非常緊,一方面采購(gòu)紀(jì)律要求嚴(yán)格必須按照當(dāng)前流程執(zhí)行,這兩個(gè)原因都導(dǎo)致目前對(duì)社會(huì)資本的采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的技術(shù)評(píng)審容易流于形式,僅僅成為比拼收益率和價(jià)格的表面文章,即不能考核社會(huì)資本的技術(shù)能力,也不能提升本項(xiàng)目的技術(shù)方案,甚至出現(xiàn)某些中標(biāo)的社會(huì)資本再向社會(huì)征集技術(shù)解決方案的現(xiàn)象,這些都背離了PPP的本意。
由此筆者建議,對(duì)于這一類特殊的PPP項(xiàng)目,當(dāng)?shù)胤秸幢慵由螾PP咨詢公司和行業(yè)專家也不能制定有水平的技術(shù)方案的,應(yīng)該參考世界銀行的兩步招標(biāo)程序,讓社會(huì)資本有機(jī)會(huì)同時(shí)也是被要求更早地參與到技術(shù)方案制定中來(lái),既考察了社會(huì)資本的技術(shù)集成能力,也幫助政府方提升了技術(shù)方案水平。這種模式在筆者擔(dān)任行業(yè)專家的寧波世行貸款廚余PPP項(xiàng)目(財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目之一)中有了初步的嘗試,取得了一定的效果。
第二是低價(jià)現(xiàn)象。目前市場(chǎng)化PPP項(xiàng)目的平均價(jià)格大約是政府直接給予其所控制的地方專營(yíng)公司的不到一半。過(guò)低的價(jià)格帶來(lái)了后期環(huán)境排放的風(fēng)險(xiǎn)和PPP雙方合作的不穩(wěn)定因素,如垃圾焚燒價(jià)格近幾年逐步走低。簡(jiǎn)單而言,低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)自普遍資產(chǎn)荒下過(guò)熱的競(jìng)爭(zhēng)、簡(jiǎn)單可重復(fù)的商業(yè)模式、后期談判調(diào)整的可能性,以及環(huán)保監(jiān)管不到位的偷排可能。
應(yīng)從兩個(gè)方向入手解決這一問(wèn)題,一方面加強(qiáng)環(huán)保全過(guò)程監(jiān)管,另一方面強(qiáng)化信息公開(kāi),無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié),還是后期執(zhí)行中的PPP服務(wù)價(jià)格調(diào)整和支付情況,尤其包括環(huán)保設(shè)施的排放數(shù)據(jù)等,都應(yīng)接受公眾監(jiān)督,只有這樣,才能從源頭逐步杜絕低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的非理性現(xiàn)象。
第三,地方專營(yíng)公司的前途。在這一輪的PPP改革中,有一個(gè)群體的發(fā)展容易被忽視,那就是B方陣的國(guó)有企業(yè)。在一二線城市,作為B方陣的排水集團(tuán)和環(huán)境集團(tuán),其專業(yè)能力未必弱于社會(huì)資本,我們應(yīng)該將其與傳統(tǒng)的投融資平臺(tái)區(qū)分開(kāi)來(lái),發(fā)揮其融資能力和專業(yè)能力的雙重優(yōu)勢(shì)。正如43號(hào)文所要求的,劃清政企界面是B方陣企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在,此外它們也需要建立良好的決策機(jī)制、管理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,當(dāng)然,如何協(xié)調(diào)其轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化企業(yè)的盈利追求和公益保障屬性之間的矛盾,以及如何看待AB方陣之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,就需要對(duì)整個(gè)市政環(huán)保公共服務(wù)的改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
最后,是公共服務(wù)改革的頂層結(jié)構(gòu)問(wèn)題。目前的PPP的推進(jìn),從基本原理上,是向服務(wù)型政府推進(jìn),推動(dòng)小政府大市場(chǎng)的建設(shè),從具體節(jié)點(diǎn)上,又需要兼顧地方債務(wù)控制和吸引社會(huì)資金保障GDP增速這一對(duì)看似矛盾的當(dāng)前目標(biāo)。而PPP的核心指標(biāo),則是推動(dòng)公共服務(wù)供給效率的提高。目前的情況是,大家更關(guān)注的是與PPP相關(guān)的資本供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率,對(duì)整個(gè)公共服務(wù)的頂層結(jié)構(gòu)尚未給予充分的重視。頂層設(shè)計(jì),需要結(jié)合的是財(cái)稅體制的改革、公共服務(wù)的價(jià)格體系、央地兩級(jí)的財(cái)權(quán)事權(quán)分配、政府的監(jiān)管模式、公眾的參與權(quán)和信息公開(kāi)等方方面面。因而,推動(dòng)PPP的發(fā)改委、財(cái)政部應(yīng)更多地協(xié)調(diào)各行業(yè)主管部門和行業(yè)專家,分行業(yè)深度摸索PPP的各自規(guī)律,并予以針對(duì)性措施提高項(xiàng)目績(jī)效水平。
深度改革牽涉方方面面,相對(duì)復(fù)雜且任重道遠(yuǎn),但信息公開(kāi)卻可以先行,據(jù)筆者所知,關(guān)于環(huán)保監(jiān)管和PPP方面的信息公開(kāi)的推進(jìn),一直在路上,我們希望能夠更快落地,更徹底的落地。