國家推行環(huán)境污染責任保險以來，在基層試點已經8年多，取得了積極成效，為深入推行積累了豐富經驗。但全面推行仍然存在法律依據(jù)缺乏、評估機制不全、政府難以推動、企業(yè)積極性不足、保險公司理賠難等問題。
2013年，環(huán)境保護部、中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》。2015年，新《環(huán)境保護法》規(guī)定鼓勵投保環(huán)境污染責任保險，為探索環(huán)境污染強制責任保險落地提供了政策和法律依據(jù)。筆者認為，要讓這一保險真正在企業(yè)落地，仍有諸多問題需要研究與探索。
環(huán)境污染強制責任險落地存在哪些問題
雖然部分省份已探索出臺了強制保險的政策和規(guī)定，但目前大多仍停留在原則上，尚無強制保險操作機制、規(guī)程等。主要原因是尚未解決強制責任保險的政策定位、損害對象、強制范圍和評估鑒定等問題。
強制責任保險的政策性和商業(yè)性定位模糊。所謂強制，是政府履行環(huán)境保護和維護污染受害者權益的客觀選擇，是政府對企業(yè)存在環(huán)境風險的必然要求，其政策性遠遠大于商業(yè)性。然而，試點多年的環(huán)境污染責任保險走的是商業(yè)化路子，缺少強制的主要內容，如誰來強制、強制什么、怎么強制、強制程度等。目前，強制責任保險的定位仍缺乏立法依據(jù)，雖然已有一些政策性規(guī)定，但僅停留在環(huán)保部門管理范圍內。如建設項目審批和竣工驗收、排污許可證發(fā)放、清潔生產審核等環(huán)節(jié)，其強制范圍有限，對已辦理過上述事項的企業(yè)尚無手段，同時其強制具有滯后性。另外，強制保險如不及時試點和推行，可能會導致8年來的非強制保險試點周期長、成績萎縮，甚至可能會走進死胡同。
環(huán)境污染事故損害對象缺乏解釋。雖然試點多年，但對污染損害對象的理解一直處于模糊狀態(tài)。相關文件中對環(huán)境污染責任保險的定義，是指以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。這“第三者”包括哪些，尚無相關文件解釋來明確界定。依照現(xiàn)行民事和侵權責任相關法律法規(guī)來看，是指明確的損害主體。其實不然，環(huán)境污染造成的損害往往具有空間性和時間性，不僅可能造成群眾人身損害和財產損失，更多地是對無責任主體的公共環(huán)境造成損害，包括水體、大氣、土壤、地下水等。這些遭受污染的公共環(huán)境是否應納入“第三者”范圍？另外，企業(yè)非從事環(huán)境管理的職工受到污染傷害是否應納入“第三者”范圍？諸如此類的問題目前尚無定論。
強制的損害責任范圍是否具有確定性尚不明確。環(huán)境污染造成第三者受到損害的內容諸多，如人身傷害或死亡、動植物受損、河道或土壤污染、大氣污染等。那么，強制責任保險具體保什么？其強制責任范圍和實際功能確定為什么？這些都是環(huán)境污染強制責任保險的重要問題。交通強制險對此已經明確，是由保險公司對被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成受害人的人身傷亡、財產損失，在責任限額內予以賠償?shù)膹娭菩载熑伪ｋU。環(huán)境污染強制責任保險也應當根據(jù)其污染特性明確其限額和分項限額。同時，強制保險與非強制保險能否進行捆綁？是否需要將部分污染損害內容拉出強制范圍，供企業(yè)選擇性投保？這些都有待研究。
強制費率缺乏技術規(guī)范。環(huán)境污染有其特殊性和復雜性，具有受害面廣、受害程度潛伏、鑒定評估復雜、與群眾生產生活直接、影響社會穩(wěn)定等特點。同時，企業(yè)行業(yè)類型諸多，環(huán)境風險防控能力參差不齊，導致污染因子和有害程度復雜，這與交通強制險有明顯區(qū)別。而目前尚無針對強制保險費率可行性的科學研究和論證，尚無相應技術規(guī)范。這是強制保險落地的一個重要技術環(huán)節(jié)。
缺乏風險評估、鑒定技術規(guī)范和專業(yè)經紀機構。試點這些年，基層工作者一直在摸著石頭過河，因缺乏相關技術規(guī)范和機制，在保險費率、理賠等方面借用的是保險公司一些成熟的經驗和做法。如在試點中，企業(yè)投保的保險費率是由保險公司委托一些風評機構或環(huán)評機構，對企業(yè)環(huán)?！叭瑫r”驗收、?；芳拔ｋU廢物、周邊敏感點、經營產值等情況進行評定，然后利用矩陣計算的方式來確定。但這仍然存在一些問題：一是缺乏行業(yè)技術規(guī)范支撐。雖然國家已出臺了氯堿、硫酸等行業(yè)環(huán)境風險評估技術指南，但這一技術指南所涉行業(yè)少，其它行業(yè)參照可比對性低，難以滿足強制保險風險評估的現(xiàn)實需要。二是缺乏評估和鑒定檢測技術規(guī)范。現(xiàn)有環(huán)境保護檢測技術規(guī)范能否運用到或滿足評估和鑒定仍需要實踐和論證。三是保險機構不具備獨立評估和鑒定能力，需要專業(yè)的經紀機構來進行。而有資質的環(huán)境污染風險評估和損害鑒定評估經紀機構缺乏，難以滿足實際投保需要。
多措并舉推動環(huán)境污染強制責任險落地
要推動環(huán)境污染強制責任險落地，需解決以下幾個問題。
首先，解決強制保險定位問題。環(huán)境污染強制責任險具有政策和商業(yè)兩重性，其政策性明顯強于商業(yè)性。應依據(jù)《環(huán)境保護法》有關規(guī)定，在科學研究和論證基礎上，盡早出臺強制保險專門的法規(guī)或規(guī)章，將強制保險的性質定位、損害對象、強制范圍、鑒定評估、定審理賠等納入法制軌道。地方性法規(guī)和規(guī)范性文件可根據(jù)區(qū)域特點細化，明確強制保險的行業(yè)、范圍、經濟政策、約束機制和激勵措施等。浙江省處于全國經濟發(fā)展前沿，試點以來積累了很多經驗，環(huán)境污染非強制責任保險投保數(shù)量和一些經驗走在了全國前列，其強制保險的條件也趨于成熟，可率先實施環(huán)境污染強制責任保險試點，并配套專門的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。浙江省政府已在2014年下發(fā)《關于進一步發(fā)揮保險功能作用促進我省經濟社會發(fā)展的意見》，明確提出推動出臺環(huán)境污染強制責任保險試點工作的政策意見，在重金屬、化工等重污染、高風險行業(yè)試行強制性保險。
其次，解決強制保險損害主體和侵權責任問題。環(huán)境污染責任保險中的“第三者”，不僅包括明確的損害主體，還包括水體、大氣、土壤等公共環(huán)境的損害主體，應當一并予以明確。同時，要明確這兩方面損害的侵權責任認定。一是對有明確損害主體損害責任的認定，應依照《中華人民共和國侵權責任法》有關規(guī)定承擔侵權責任執(zhí)行。二是公共環(huán)境的損害主體沒有直接而明確的損害對象，公共環(huán)境是由政府來保護、管理、開發(fā)和利用，政府有責任來維護公共環(huán)境安全。顯然，公共環(huán)境受到的損害補償，政府可參與其中。例如，政府可出臺關于推進生態(tài)有償、生態(tài)補償、生態(tài)賠償機制建設的實施意見，明確對公共生態(tài)環(huán)境造成污染或者生態(tài)破壞的，應依法承擔環(huán)境污染損害賠償責任；制定生態(tài)賠償辦法，將排除危害、應急處置、污染評估、污染治理、生態(tài)修復等納入生態(tài)賠償范圍，由政府代為進行公共環(huán)境污染損害治理和生態(tài)修復等工作。
第三，解決強制保險責任范圍問題。應明確界定強制責任范圍，將行業(yè)企業(yè)類別、污染風險等級、主體損害程度、公共環(huán)境損害程度等參數(shù)引入強制保險責任范圍，分門別類地確定強制保險責任限額，明確包括人身、財產、公共環(huán)境等分項限額，使強制保險看得懂、說得清、講得明。同時，將強制保險與非強制保險科學捆綁，體現(xiàn)非強制保險的商業(yè)性，科學設立可供選擇投保的內容，將部分環(huán)境污染風險的參保內容交由企業(yè)決定，提高企業(yè)主環(huán)境污染風險的主體責任意識和參與投保的積極性。
第四，解決強制保險評估鑒定技術理賠機制問題。一是出臺環(huán)境風險評估和損害鑒定的技術規(guī)范和技術標準，使環(huán)境污染責任保險的全過程有程序、有標準、有技術，促進保險公司在企業(yè)投保、污染事故評估、定審賠付等環(huán)節(jié)能快速介入，科學定保、規(guī)范鑒定、合理賠付。二是加強對環(huán)境風險評估和損害鑒定機構的培養(yǎng)，使其數(shù)量滿足當前和今后強制保險與非強制保險市場的需求。三是建立保險費率上浮、下調的理賠機制，以年度出險為依據(jù)，合理設定上浮和下調比例，以此來刺激企業(yè)自覺增強環(huán)境風險防控意識，加強污染防治設施的投入、改造和升級，同時促進環(huán)境污染責任保險的市場培育。
此外，政府應有限介入。目前，企業(yè)投保熱情并不高，如果強制保險出臺，可能會出現(xiàn)企業(yè)只買強制保險而不買非強制保險的情況。一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，保險公司只能依強制保險限額理賠，企業(yè)仍可能要自付巨額的污染損害費用，甚至可能引發(fā)群眾上訪、群體事件等，影響社會穩(wěn)定。在這種情況下，政府有限介入顯得十分必要。桐鄉(xiāng)市在試點過程中充分考慮到這一點，在生態(tài)賠償機制中建立了生態(tài)基金制度，市政府印發(fā)《生態(tài)基金使用管理辦法》，對環(huán)境污染理賠不能滿足實際損害的情況進行兜底，讓受害群眾及時得到賠償，同時也減輕企業(yè)壓力?！掇k法》建立了生態(tài)基金賬戶，設置基礎資金額度不低于5000萬元，從前3年的排污費、行政罰款、排污權交易、生態(tài)捐助等資金中籌集。生態(tài)基金主要用于環(huán)境污染事件應急處置、無責任主體的污染物處置、環(huán)境污染損害評估鑒定、公共環(huán)境的污染治理和生態(tài)修復、必要的環(huán)境民事侵權救濟等。這為強制保險在全市落地做好了政府層面的準備。
作者單位：浙江省桐鄉(xiāng)市環(huán)保局