編者按

　　基礎(chǔ)四國，這個(gè)因去年年底哥本哈根聯(lián)合國氣候大會而流行起來的稱呼，最近因在南非舉行的環(huán)境部長會議再次成為萬眾矚目的焦點(diǎn)?；A(chǔ)四國在全球氣候談判中到底持什么立場？中國在其中發(fā)揮什么樣的作用？中國社科院專家潘家華的條分縷析或許有助于我們回答這些問題。

　　如何制定減排目標(biāo)是難題

　　中國能源報(bào)：4月25日—26日在南非舉行的基礎(chǔ)四國環(huán)境部長會議上，是否制定另一個(gè)短期機(jī)制取代《京都議定書》被視作重要議題。就您對氣候談判關(guān)注和參與的了解程度來看，《京都議定書》是否會產(chǎn)生一個(gè)替代版本？期限會是5年還是10年？

　　潘家華：《巴厘路線圖》明確提出了雙軌談判：一軌是《京都議定書》下的第二承諾期，另外一軌就是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）下的關(guān)于2050年長遠(yuǎn)目標(biāo)的談判。各國原本指望在2009年12月份哥本哈根聯(lián)合國氣候變化會議上達(dá)成涵蓋《京都議定書》第二承諾期和2050年長遠(yuǎn)目標(biāo)的國際協(xié)定。然而最終雙軌談判達(dá)成共識的希望落空。會議上形成的《哥本哈根協(xié)議》也沒有被通過。在這種情況下，眼看《京都議定書》第一承諾期就要到期了，發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在也希望針對第二承諾期設(shè)定一個(gè)明確的目標(biāo)，而發(fā)展中國家更是要求發(fā)達(dá)國家率先提出有誠意的，并且與長遠(yuǎn)目標(biāo)相一致的第二承諾期減排目標(biāo)。就目前實(shí)際情況來看，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)比較困難。為什么說比較困難呢？第一，就目前發(fā)達(dá)國家承諾的情況來看，不管是歐盟、日本還是美國，都提出了2020年的目標(biāo)，但是這些目標(biāo)顯然不夠，既低于發(fā)展中國家所要求的期望值，也低于科學(xué)評估所要求的2020年相對于1990年水平減排25%—40%的這樣一個(gè)數(shù)值。因此如果我們要考慮為發(fā)達(dá)國家，也就是《京都議定書》附件一締約方設(shè)定第二承諾期，我認(rèn)為這樣一個(gè)短期機(jī)制不可能是5年。多數(shù)發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)相應(yīng)地給出了2020年的減排目標(biāo)，既然如此就沒有必要往前推3年，對2017年進(jìn)行評估，并制定一個(gè)目標(biāo)。

　　肯定是需要一個(gè)短期機(jī)制來取代《京都議定書》的，尤其是基礎(chǔ)四國明確要求發(fā)達(dá)國家在第二承諾期率先做出科學(xué)所要求的、發(fā)展中國家所預(yù)期的、他們又能夠做得到的減排目標(biāo)的承諾?，F(xiàn)在普遍認(rèn)為第二承諾期期限會設(shè)在2020年，唯一的未知數(shù)就在于如何制定減排目標(biāo)，是自上而下還是自下而上？《京都議定書》的談判是“柏林授權(quán)”，要求附件一的國家2012年在總體上比1990年減5%以上，然后大家對這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行分配，之后只要達(dá)到這個(gè)總的目標(biāo)就行了。如果2020年減排目標(biāo)也采取自上而下的方式，讓附件一國家對減排25%以上這個(gè)總比例分配，顯然比較困難。第一，這個(gè)自上而下的目標(biāo)究竟是25%還是40%難以界定，因?yàn)镮PCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會）科學(xué)評估的是一個(gè)幅度而非具體數(shù)字，但“柏林授權(quán)”就是一個(gè)具體的數(shù)字，另外現(xiàn)在沒有一個(gè)國家的承諾能夠超過25%；第二，就是基準(zhǔn)年，《京都議定書》的基準(zhǔn)年是1990年，很多國家在設(shè)定2020年減排目標(biāo)時(shí)，把基準(zhǔn)年改到2005年，有的甚至提出要推遲到2010年。

　　談判還存在第二種可能，就是自下而上的確定目標(biāo)，簡而言之就是根據(jù)《哥本哈根協(xié)議》的要求，由發(fā)達(dá)國家自己提交減排目標(biāo)，歐盟減20%到30%，美國相對2005年水平減17%，日本、澳大利亞和俄羅斯也都相繼提出了目標(biāo)，他們提多少就是多少。第三種可能則是在發(fā)達(dá)國家給出目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家進(jìn)行談判，希望發(fā)達(dá)國家在自身承諾的基礎(chǔ)之上能夠多履行一些義務(wù)。如果他們履行不了，就得在資金和技術(shù)上提供一些幫助，讓發(fā)展中國家也可以多減一些。

　　中國能源報(bào)：國際社會普遍看衰今年年底將要在墨西哥坎昆舉行的聯(lián)合國氣候大會，還有些國家將最終達(dá)成協(xié)議的期限設(shè)在2011年。您認(rèn)為達(dá)成協(xié)議目前存在哪些障礙？

　　潘家華：第二承諾期存在三個(gè)主要障礙：第一個(gè)障礙是美國因素，盡管美國2020年減排17%的目標(biāo)偏低，但也算是提出了一個(gè)數(shù)字，但這個(gè)目標(biāo)提出來之后并沒有得到國會授權(quán)，所以是不可能被批準(zhǔn)的。第二個(gè)未知數(shù)是歐美等發(fā)達(dá)國家要求中國、印度、巴西和南非等發(fā)展中大國也參與2020年絕對量減排目標(biāo)的承諾。這個(gè)矛盾目前已經(jīng)得到一定程度的化解，因?yàn)橹袊?、印度、巴西所做的關(guān)于2020年強(qiáng)度減排的目標(biāo)得到了發(fā)達(dá)國家的基本認(rèn)同。第三個(gè)障礙就是資金和技術(shù)的問題，發(fā)達(dá)國家能否跟在《哥本哈根協(xié)議》中所承諾的那樣，2010到2012年每年籌足300億美元，并在2020年達(dá)到每年1000億美元這樣一個(gè)金額，還是個(gè)巨大的未知數(shù)。據(jù)我判斷，發(fā)達(dá)國家很難做到這一點(diǎn)。而且發(fā)達(dá)國家還有可能脅迫中國、印度等處于工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國家也分?jǐn)傄徊糠仲M(fèi)用，這也是一個(gè)不確定性。

　　氣候談判要兼顧公平和效率

　　中國能源報(bào)：有消息稱，基礎(chǔ)四國有意商討是否要建立一個(gè)類似20國集團(tuán)或者世界主要經(jīng)濟(jì)體氣候變化論壇，但更有效的平臺，將主流國家集中起來進(jìn)行談判，您能否結(jié)合氣候公正提點(diǎn)建議？

　　潘家華：氣候變化談判的體制和機(jī)制確實(shí)存在問題。現(xiàn)在有一種爭論：聯(lián)合國不分國家大小，一致參加談判，形成共識達(dá)成協(xié)議這樣一種方式雖然保障了公平性，但它最大的弊端就是效率比較低下。如果有一個(gè)國家對于大家經(jīng)過討論，基本形成共識的內(nèi)容表示不認(rèn)同的話，那么協(xié)議就得不到通過。甚至有少數(shù)國家可能利用氣候變化議題之外的問題給談判人為地設(shè)置障礙。正是出于這種考慮，才有人建議采取“俱樂部”的形式，比如以8國俱樂部的形式來進(jìn)行氣候談判。這個(gè)理由也是比較充分的：第一，國家少了，每個(gè)國家的發(fā)言權(quán)就更充分，討論的效率自然會提高；第二，這些國家合在一起，其溫室氣體排放量、人口數(shù)量和GDP總值基本占了世界總量的一大半，就算只有這些國家參與減排，其他非俱樂部國家毫無作為，也不會對全球減排大局產(chǎn)生明顯的影響。當(dāng)然這樣做肯定有悖氣候公平。中國在巴西簽署的《基礎(chǔ)四國宣言》中非常明確地提出，要探索更為有效的談判方式，這也就表明基礎(chǔ)四國也并不完全排除俱樂部的形式。

　　我個(gè)人認(rèn)為，在當(dāng)前情況下，我們需要兼顧公平和效率，不考慮效率，也談不上公平，因?yàn)椴槐M快解決氣候危機(jī)，全世界公平將無從談起。但是如果把發(fā)展中國家排斥在外的話，也有失公平。那么怎樣保障公平呢，我倒是覺得從8國集團(tuán)開始到8＋5再到現(xiàn)在的20國集團(tuán)，是一個(gè)很好的基礎(chǔ)，但僅有這些基礎(chǔ)是不夠的。因?yàn)樗麄兇淼氖谴髧睦?，所以還必須在20國集團(tuán)基礎(chǔ)之上吸收其他一些代表性的國家，比如非洲國家集團(tuán)、小島國集團(tuán)、最不發(fā)達(dá)國家集團(tuán)以及石油輸出國組織的代表，使俱樂部代表性、覆蓋面盡可能地寬廣一些，但也沒有必要把192個(gè)締約方都聚集在一起開會，這樣成本也很高。談判結(jié)束之后產(chǎn)生的決議還是應(yīng)該回到聯(lián)合國的機(jī)制，也就是《公約》框架下進(jìn)行表決通過，這樣就使得其他一些國家的聲音都得到體現(xiàn)。所以我覺得需要改革，但必須兼顧效率和公平。

　　中國能源報(bào)：您對今年年底的坎昆會議有信心嗎？

　　潘家華：我們需要有耐心。關(guān)于氣候變化的科學(xué)認(rèn)識和其對經(jīng)濟(jì)的影響以及國際政治的交鋒，是比較復(fù)雜的，既涉及到國家利益也涉及到今后國際談判的整體進(jìn)程。因此，在經(jīng)歷了哥本哈根這種過程曲折，但卻可以說是沒有結(jié)果的會議之后，我們需要對現(xiàn)階段所有談判的議題、目標(biāo)和方式進(jìn)行相應(yīng)的反思。要對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行深層次的分析，對于一些目標(biāo)進(jìn)行充分地認(rèn)識和思考，對組織形式要達(dá)成一個(gè)共識。只有這樣，我們才會有足夠的信心去達(dá)成新的協(xié)議。如果我們都還沒有從哥本哈根的陰影中走出來，就又匆忙地達(dá)成一個(gè)協(xié)議，實(shí)際上是不明智的。為什么這么說呢？因?yàn)檫_(dá)成的協(xié)議不可能是我們所預(yù)期的，比如說目標(biāo)一方面定的足夠高，另一方面還要可以接受，與此同時(shí)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移方案也要為所有締約方接受，這個(gè)難度很大。今年坎昆會議是非常重要的一環(huán)，《哥本哈根協(xié)議》中就長遠(yuǎn)目標(biāo)、第二承諾期、資金技術(shù)以及MRV（可測量、可驗(yàn)證、可報(bào)告）透明度等問題達(dá)成的共識都將在坎昆會議中得到相應(yīng)的體現(xiàn)，然后各方對這樣一些認(rèn)識達(dá)到某種程度的共識。我覺得在這個(gè)基礎(chǔ)上，在明年2011年的談判中就有可能達(dá)成真正大家都認(rèn)同的協(xié)定。2011年也剛好是《京都議定書》到期的前一年，如果2011年仍然達(dá)不成協(xié)議的話，即使氣候變化談判不崩潰，也意味著是一個(gè)巨大的失敗。我們?nèi)祟悶榱硕唐诘淖陨砝娑┼┎恍?，達(dá)不成共識，這是對我們自身的不負(fù)責(zé)任。所以我覺得坎昆會議會有很多積極進(jìn)展，會提出很多明確的目標(biāo)，和達(dá)成一些相關(guān)共識，但是真正達(dá)成協(xié)議今年還為時(shí)過早。