陳守海認(rèn)為，我國(guó)在政策層面還存在著諸多限制，極大地制約了我國(guó)非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，上游市場(chǎng)的封鎖便是其中重要的一項(xiàng)。

　　根據(jù)我國(guó)1996年出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源法》的第十六條規(guī)定，開(kāi)采石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)等特定礦種的，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)審批，并頒發(fā)采礦許可證。目前只有中石油、中石化、中海油、中聯(lián)煤等擁有許可證。“政府對(duì)煤層氣等非常規(guī)天然氣的開(kāi)采可能發(fā)放了比石油和常規(guī)天然氣開(kāi)采更多的許可證，但這并沒(méi)有改變?cè)谔烊粴饪碧介_(kāi)采方面的特許經(jīng)營(yíng)制度。迄今為止，沒(méi)有一部法律或者條例規(guī)定了獲得這種特許的資質(zhì)要求，這意味著誰(shuí)能進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域仍然不是一個(gè)法律問(wèn)題，而是政治決定。”陳守海說(shuō)。

　　在專(zhuān)家眼中，非常規(guī)天然氣的開(kāi)發(fā)應(yīng)該謀求多方力量。陳守海表示：“中國(guó)非常規(guī)天然氣的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)消除社會(huì)資本進(jìn)入天然氣行業(yè)上游的政策壁壘，允許更多企業(yè)（包括中小企業(yè)）進(jìn)入這一領(lǐng)域，以吸引更多的投資，創(chuàng)新管理模式和發(fā)展新技術(shù)。”而中國(guó)石油企業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡文瑞亦認(rèn)為，非常規(guī)天然氣資源開(kāi)發(fā)利用，主要方式應(yīng)該是以小公司決策，之后國(guó)際各大石油公司通過(guò)直接收購(gòu)、合作等方式介入非常規(guī)天然氣資源的開(kāi)發(fā)。

　　事實(shí)上，在非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)相對(duì)成功的美國(guó)，從事頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的公司于2008年時(shí)已經(jīng)超過(guò)60家，其中既有殼牌、?？松梨诘却笫凸荆写笈莫?dú)立中小公司。

　　目前在我國(guó)，部分外資企業(yè)已經(jīng)采取和中國(guó)大油企合作的方式進(jìn)入上游市場(chǎng)。香港環(huán)能?chē)?guó)際控股有限公司高級(jí)副總裁Donald O. Downing就在會(huì)上介紹了其公司在新疆開(kāi)發(fā)煤層氣和頁(yè)巖氣的進(jìn)展。

　　另外有消息稱(chēng)，民營(yíng)資本進(jìn)入上游已有了“破冰之舉”。據(jù)國(guó)土資源部研究人員透露，2011年參與頁(yè)巖氣區(qū)塊招標(biāo)的企業(yè)中不僅有國(guó)有石油公司，還將新增中化集團(tuán)公司、新疆廣匯集團(tuán)等企業(yè)，民營(yíng)資本首獲“入場(chǎng)券”。

　　配套政策亦需完善

　　當(dāng)然，謀求“入場(chǎng)券”僅僅是一個(gè)開(kāi)始。

　　“天然氣開(kāi)采不僅是放開(kāi)準(zhǔn)入的問(wèn)題，也不僅是上游的問(wèn)題。如果沒(méi)有配套制度的完善，即使放開(kāi)上游的準(zhǔn)入，在既定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，中小石油企業(yè)也沒(méi)有進(jìn)入機(jī)會(huì)。” 陳守海說(shuō)。

　　譬如對(duì)各種優(yōu)惠政策的期待。安東石油頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)部總經(jīng)理?xiàng)顖冶硎?，期待?guó)家能夠給予頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)以補(bǔ)貼政策和優(yōu)惠稅收政策，例如設(shè)備免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口緩解增值稅，增值稅先征后退等等。

　　不過(guò)，我國(guó)目前已經(jīng)在探索相關(guān)的配套政策改革。

　　2010年12月，國(guó)務(wù)院已正式批準(zhǔn)山西“資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”（下稱(chēng)“綜改區(qū)”），山西獲得資源改革轉(zhuǎn)型“先行先試”權(quán)。作為“綜改區(qū)”重要改革內(nèi)容之一，煤層氣開(kāi)采“氣隨煤走、兩權(quán)合一”的方案有望獲批。

　　此前，商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)文，新增中石油、中石化、河南省煤層氣開(kāi)發(fā)利用有限公司獲得煤層氣對(duì)外合作專(zhuān)營(yíng)權(quán)，打破了中聯(lián)煤的獨(dú)家壟斷。更有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，對(duì)外合作專(zhuān)營(yíng)權(quán)的放開(kāi)有著更深一層的意義：煤層氣的放開(kāi)在非常規(guī)油氣開(kāi)發(fā)上起到了很好的示范作用，本輪國(guó)家在煤層氣政策上的轉(zhuǎn)變，是否預(yù)示著將來(lái)頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣也有望打破資源的封閉和限制？