陳守海認為，我國在政策層面還存在著諸多限制，極大地制約了我國非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，上游市場的封鎖便是其中重要的一項。

　　根據(jù)我國1996年出臺的《礦產(chǎn)資源法》的第十六條規(guī)定，開采石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)等特定礦種的，可以由國務院授權的有關主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證。目前只有中石油、中石化、中海油、中聯(lián)煤等擁有許可證。“政府對煤層氣等非常規(guī)天然氣的開采可能發(fā)放了比石油和常規(guī)天然氣開采更多的許可證，但這并沒有改變在天然氣勘探開采方面的特許經(jīng)營制度。迄今為止，沒有一部法律或者條例規(guī)定了獲得這種特許的資質(zhì)要求，這意味著誰能進入這個領域仍然不是一個法律問題，而是政治決定。”陳守海說。

　　在專家眼中，非常規(guī)天然氣的開發(fā)應該謀求多方力量。陳守海表示：“中國非常規(guī)天然氣的發(fā)展，應當消除社會資本進入天然氣行業(yè)上游的政策壁壘，允許更多企業(yè)（包括中小企業(yè)）進入這一領域，以吸引更多的投資，創(chuàng)新管理模式和發(fā)展新技術。”而中國石油企業(yè)協(xié)會會長胡文瑞亦認為，非常規(guī)天然氣資源開發(fā)利用，主要方式應該是以小公司決策，之后國際各大石油公司通過直接收購、合作等方式介入非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)。

　　事實上，在非常規(guī)天然氣開發(fā)相對成功的美國，從事頁巖氣開發(fā)的公司于2008年時已經(jīng)超過60家，其中既有殼牌、埃克森美孚等大石油公司，更有大批的獨立中小公司。

　　目前在我國，部分外資企業(yè)已經(jīng)采取和中國大油企合作的方式進入上游市場。香港環(huán)能國際控股有限公司高級副總裁Donald O. Downing就在會上介紹了其公司在新疆開發(fā)煤層氣和頁巖氣的進展。

　　另外有消息稱，民營資本進入上游已有了“破冰之舉”。據(jù)國土資源部研究人員透露，2011年參與頁巖氣區(qū)塊招標的企業(yè)中不僅有國有石油公司，還將新增中化集團公司、新疆廣匯集團等企業(yè)，民營資本首獲“入場券”。

　　配套政策亦需完善

　　當然，謀求“入場券”僅僅是一個開始。

　　“天然氣開采不僅是放開準入的問題，也不僅是上游的問題。如果沒有配套制度的完善，即使放開上游的準入，在既定的產(chǎn)業(yè)結構下，中小石油企業(yè)也沒有進入機會。” 陳守海說。

　　譬如對各種優(yōu)惠政策的期待。安東石油頁巖氣開發(fā)技術部總經(jīng)理楊堃表示，期待國家能夠給予頁巖氣開發(fā)以補貼政策和優(yōu)惠稅收政策，例如設備免征進口關稅和進口緩解增值稅，增值稅先征后退等等。

　　不過，我國目前已經(jīng)在探索相關的配套政策改革。

　　2010年12月，國務院已正式批準山西“資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)”（下稱“綜改區(qū)”），山西獲得資源改革轉(zhuǎn)型“先行先試”權。作為“綜改區(qū)”重要改革內(nèi)容之一，煤層氣開采“氣隨煤走、兩權合一”的方案有望獲批。

　　此前，商務部、國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)文，新增中石油、中石化、河南省煤層氣開發(fā)利用有限公司獲得煤層氣對外合作專營權，打破了中聯(lián)煤的獨家壟斷。更有業(yè)內(nèi)人士認為，對外合作專營權的放開有著更深一層的意義：煤層氣的放開在非常規(guī)油氣開發(fā)上起到了很好的示范作用，本輪國家在煤層氣政策上的轉(zhuǎn)變，是否預示著將來頁巖氣等非常規(guī)油氣也有望打破資源的封閉和限制？