節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，一般是指為企業(yè)和項(xiàng)目在節(jié)能等方面提供綜合服務(wù)、多重支持以及各類解決方案的產(chǎn)業(yè)，可以將其統(tǒng)稱為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，一般是指為工業(yè)企業(yè)和項(xiàng)目在節(jié)能等方面提供綜合服務(wù)、多重支持以及各類解決方案的產(chǎn)業(yè)，可以將其統(tǒng)稱為工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。之所以稱之為產(chǎn)業(yè)，至少其是有了一定的規(guī)模，而不是小打小鬧。2010年9月，國務(wù)院確定了七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，其中節(jié)將能環(huán)保置于七大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)之首。節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)是節(jié)能產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，也是其最有發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c(diǎn)內(nèi)容之一。積極發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，是利用市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的迫切要求和建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、建設(shè)美麗中國的迫切需要。這是工業(yè)和信息化部門一項(xiàng)十分重要的工作。但多年來在工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題和法律風(fēng)險，需要引起高度關(guān)注。

天津大學(xué)法學(xué)院院長 孫佑海

一、工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快但問題不少

國家依法支持工業(yè)節(jié)能和工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！吨腥A人民共和國節(jié)約能源法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議于2007年10月28日修訂通過，自2008年4月1日起施行。在這部法律的第三章，專門規(guī)定“合理使用與節(jié)約能源”問題，并且在其中的第二節(jié)專門又對工業(yè)節(jié)能問題作了法律規(guī)范。在第四章規(guī)定了“節(jié)能技術(shù)進(jìn)步”，第五章規(guī)定了“激勵措施”，在第六章規(guī)定了“法律責(zé)任”。七年來，各地各部門和廣大工業(yè)企業(yè)貫徹節(jié)能法，加之自上世紀(jì)90年代末引進(jìn)合同能源管理機(jī)制以來的制度效應(yīng)，我國這個階段的節(jié)能工作取得了巨大的成就，我國節(jié)能服務(wù)市場已經(jīng)形成了一定規(guī)模。截至2013年底，全國從事節(jié)能服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)共4852家，產(chǎn)值超過2000億元人民幣。

節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的同時，我們更要高度重視其發(fā)展中存在的問題。

一是，從企業(yè)規(guī)模來看，絕大多數(shù)的節(jié)能服務(wù)企業(yè)都是中小企業(yè)。目前的節(jié)能服務(wù)企業(yè)，產(chǎn)值超過1億元的總共只有100多家。從服務(wù)領(lǐng)域來看，雖然我國節(jié)能服務(wù)業(yè)服務(wù)范圍已擴(kuò)展到工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等多個領(lǐng)域，但具體到業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)占據(jù)節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域的七成，建筑相關(guān)項(xiàng)目占到三成。即使是工業(yè)領(lǐng)域和商業(yè)建筑領(lǐng)域的節(jié)能企業(yè)的發(fā)展數(shù)量和規(guī)模，都存在“虛報”等問題。表面看似巨大的市場空間，在節(jié)能服務(wù)企業(yè)實(shí)際落地時發(fā)現(xiàn)其存在很多的風(fēng)險和問題。

二是，節(jié)能所減下來的能源消耗并不是那么顯著。我國工業(yè)企業(yè)面臨巨大的節(jié)能減排壓力，應(yīng)對氣候變化必須繼續(xù)提高工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能減排水平。冶金、建材、石化、電力等工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能需求是拉動節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)高速增長的主要動力。但是，在當(dāng)前用能企業(yè)節(jié)能意識普遍不強(qiáng)，所下的功夫并不是那么大的情況下，節(jié)能所真正減下來的能源消耗并不那么顯著。每年政府有關(guān)部門在做節(jié)能成就報告的時候，往往將統(tǒng)計數(shù)據(jù)做得很漂亮，但在實(shí)際上，水分是很大的。此外，有些與工業(yè)節(jié)能關(guān)系密切行業(yè)的節(jié)能工作也存在嚴(yán)重的漏洞。例如，在我國大型公共建筑，其節(jié)能需求基本沒有打開，有些公共建筑項(xiàng)目如醫(yī)院、高校有成功案例，但沒有像商業(yè)樓宇那樣大面積鋪開。總之，節(jié)能潛力還是十分巨大的。

三是，工業(yè)企業(yè)一般不愿意把節(jié)能工作交給節(jié)能服務(wù)公司承擔(dān)。從實(shí)際情況看，工業(yè)企業(yè)本身的逐利行為使得其更偏于將節(jié)能需求內(nèi)部消化。以鋼鐵企業(yè)為例，盡管鋼鐵企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)對節(jié)能項(xiàng)目的零投資，但是，它們往往就是自己完成，俗稱“肥水不流他人田”。實(shí)際上這樣做的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益是很低的。

四是，節(jié)能服務(wù)公司在經(jīng)營中存在不同程度的資金風(fēng)險和法律風(fēng)險。節(jié)能服務(wù)企業(yè)為工業(yè)企業(yè)提供合同能源管理等節(jié)能服務(wù)的過程中會遇到不同形態(tài)的風(fēng)險，主要是因資金風(fēng)險導(dǎo)致的法律風(fēng)險。其一是業(yè)主企業(yè)管理體系制度不支持導(dǎo)致的資金風(fēng)險，例如實(shí)施合同能源管理節(jié)約的能源實(shí)際上是生產(chǎn)成本，服務(wù)款應(yīng)當(dāng)從成本里支付，但是有些企業(yè)支付渠道沒有理順，節(jié)能服務(wù)公司投了項(xiàng)目款，卻沒辦法拿到錢;其二是某些業(yè)主企業(yè)惡意毀約導(dǎo)致的資金風(fēng)險。有些節(jié)能服務(wù)公司與業(yè)主企業(yè)簽訂了一定比例的利潤分成合同，由于節(jié)能服務(wù)公司技術(shù)水平高，或者業(yè)主以前管理水平太差，節(jié)能量非?？捎^，節(jié)能服務(wù)公司利潤高，業(yè)主企業(yè)出現(xiàn)“眼紅”的情況，導(dǎo)致半途撕毀合同;其三，業(yè)主企業(yè)經(jīng)營惡化導(dǎo)致的資金拖欠風(fēng)險。例如，去年以來我國鋼鐵企業(yè)面臨產(chǎn)能過剩和近年受金融危機(jī)影響的利潤下滑、虧損、三角債等問題。這些問題使得節(jié)能服務(wù)公司會遇到違約和拖欠節(jié)能服務(wù)款等風(fēng)險，導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)企業(yè)所投入的資金回收難。

二、問題的成因分析

初步分析，主要有以下幾方面原因：

一是，節(jié)能服務(wù)公司的服務(wù)能力有待提升。工業(yè)領(lǐng)域大型、綜合性節(jié)能項(xiàng)目是節(jié)能服務(wù)公司最好的合同能源管理對象，但是，在面向工業(yè)企業(yè)的節(jié)能服務(wù)活動中，節(jié)能服務(wù)公司面臨的工業(yè)企業(yè)節(jié)能改造環(huán)節(jié)多、節(jié)能潛力大與目前節(jié)能服務(wù)公司規(guī)模小、能力弱的矛盾十分突出。以鋼鐵領(lǐng)域?yàn)槔?，鋼鐵領(lǐng)域的節(jié)能項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)很多，涉及煉鐵、煉鋼、軋鋼和動力等領(lǐng)域，包括副產(chǎn)煤氣資源的回收利用，余熱余能資源的回收利用，泵與風(fēng)機(jī)等設(shè)備節(jié)能等環(huán)節(jié)。但是，節(jié)能服務(wù)公司的技術(shù)單一、規(guī)模小，即使應(yīng)用合同能源管理的機(jī)制開展鋼鐵企業(yè)的節(jié)能服務(wù)，解決的只是局部問題。對于全方位的技術(shù)問題，他們往往無能為力。

建筑節(jié)能綜合改造包括建筑外圍結(jié)構(gòu)、機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)、室內(nèi)環(huán)境調(diào)節(jié)裝置等多個環(huán)節(jié)，目前多數(shù)節(jié)能公司只能提供單一產(chǎn)品或一到兩項(xiàng)技術(shù)。在智能建筑集成商當(dāng)中，到2013年只有38家企業(yè)通過了國家發(fā)改委的節(jié)能服務(wù)資質(zhì)審批。

二是，有些法律規(guī)定對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是不利的。例如，工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)亟需法律的支持撐腰，但是當(dāng)前的法律環(huán)境對工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)很不利。究其原因，是現(xiàn)行的節(jié)能法將工業(yè)節(jié)能的主管機(jī)關(guān)授權(quán)給了發(fā)展和改革委員會，而工業(yè)和信息化部門卻不是工業(yè)節(jié)能的主管機(jī)關(guān)。工業(yè)和信息化部門想幫助工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)但沒有法律的撐腰，而發(fā)展和改革委員會作為節(jié)能法的主管部門卻不想也沒有精力能力為工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)做些實(shí)實(shí)在在的工作。這種不合理的體制在一定程度上確實(shí)制約了工業(yè)節(jié)能和節(jié)能服務(wù)業(yè)的發(fā)展?？偠灾?，現(xiàn)行的法律對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的支持力度，離實(shí)際需求是很不夠的。

三是，體制不順的問題十分突出。體制不順的問題，與上面所說的立法不合理是緊密相關(guān)，同宗同源的。但是，由于發(fā)展和改革委員會的勢力的強(qiáng)大，尚不知這種狀況何時能夠改變。

體制不順等問題，根源在于政府對節(jié)能和節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視的程度不夠，這是下一步要重點(diǎn)解決的大問題。

四是，工業(yè)節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域的法治化任重道遠(yuǎn)。長期以來我國對工業(yè)用能實(shí)施價格傾斜，加上主要用能行業(yè)多屬于周期性行業(yè)，企業(yè)效益受行業(yè)周期的影響遠(yuǎn)大于能源成本影響。特別是現(xiàn)階段的法律法規(guī)不夠健全，尤其是違法行為得不到及時有力的追究，等于助長了資金拖欠等違法的行為。至于我們的同胞由于歷史和傳統(tǒng)上的原因，沒有養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，缺少法治思維和法治方式，都對工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很不利。因此，我國在節(jié)能領(lǐng)域的法治化必然還要有十分漫長的路程要走下去。

三、對策建議

一是，要堅定發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的信心和決心。雖然有上述這樣那樣的問題，但節(jié)能服務(wù)業(yè)畢竟已經(jīng)越過示范推廣階段進(jìn)入了市場形成的階段。在合同能源管理示范推廣階段，政府部門制定經(jīng)濟(jì)激勵政策的直接目的是要最求更大的節(jié)能量，而在合同能源管理市場形成階段，政府制定合同能源管理經(jīng)濟(jì)激勵政策的目的是在支持服務(wù)企業(yè)的同時，規(guī)范節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以保證合同能源管理市場的正常、高效、持續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，計劃到2015年，力爭專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展到2000多家，其中年產(chǎn)值超過10億元的節(jié)能服務(wù)公司要達(dá)到約20家，節(jié)能服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值突破3000億元，累計實(shí)現(xiàn)節(jié)能能力6000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。截至2013年，數(shù)量目標(biāo)早已突破2000多家。到2015年底，隨著國家對節(jié)能減排更加重視，發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量，必將會增加很多。明年，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展將進(jìn)入“十三五”規(guī)劃期間，隨著環(huán)境形勢的嚴(yán)峻，我國節(jié)能服務(wù)業(yè)必將有更大的發(fā)展。因此，我們一定要堅定發(fā)展工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的信心和決心。

二是，政府及其有關(guān)部門要給節(jié)能服務(wù)企業(yè)更大更有力的支持。 建議“十三五”期間的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，一方面要鼓勵大型重點(diǎn)用能單位利用自身技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗(yàn)，組建專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司;另一方面，要推動專門的節(jié)能服務(wù)公司通過兼并、聯(lián)合、重組等方式，實(shí)行規(guī)模化、品牌化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。為了生存，建議融資能力差、技術(shù)較弱的中小型能源服務(wù)公司最好通過各種方式，如聯(lián)合、兼并、重組等方式，來整合行業(yè)內(nèi)的有用資源，實(shí)行優(yōu)勢互補(bǔ)，把自己的品牌做強(qiáng)、做大，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化和品牌化的經(jīng)營。再進(jìn)一步，在我國節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域，將形成一批實(shí)力雄厚的大型節(jié)能服務(wù)公司。再者，要鼓勵節(jié)能服務(wù)公司加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)、服務(wù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，不斷提高綜合實(shí)力和市場競爭力。最后，在工業(yè)節(jié)能服務(wù)企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)階段，政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)用能單位和能源服務(wù)公司自身的實(shí)力水平，設(shè)置有梯度的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，支持工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

三是，堅持法治原則保障工業(yè)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)在法治軌道上健康運(yùn)行。首先，要加快支持節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的立法工作。立法通常是指國家機(jī)關(guān)依照一定程序，制定反映國家和人民意志的行為規(guī)范的活動。法律具有規(guī)范性、公開性、長期穩(wěn)定性、權(quán)利義務(wù)一致性和極大的權(quán)威性等特征，強(qiáng)化節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)首先要加快相關(guān)的立法工作。2007年修改、2008年實(shí)施的《節(jié)約能源法》，雖然對支持工業(yè)節(jié)能有若干的規(guī)定，但是，與當(dāng)前的形勢和需要相比，仍有很大的差距。尤其是工業(yè)節(jié)能的管理體制等問題，更是需要根據(jù)新的形勢進(jìn)行調(diào)整。在這個基礎(chǔ)上，還要抓緊制定相關(guān)行政法規(guī)以及有關(guān)的國務(wù)院部門規(guī)章和地方性法規(guī)。其次，要強(qiáng)化節(jié)能領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作。對于高耗能的企業(yè)，就要按照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，該關(guān)停并轉(zhuǎn)的，就要采取果斷的措施。只有這樣，才能迎來節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的春天。最近我國灰霾嚴(yán)重，政府組織力量對高耗能高污染的行為進(jìn)行集中執(zhí)法，這是必要的，也可以理解為是節(jié)能行政執(zhí)法的一種類型，對打擊違法行為有一定成效。但今后的節(jié)能行政執(zhí)法，還要向常態(tài)化的方向發(fā)展。例如，對高能耗企業(yè)可以考慮建立“黑名單”等制度。第三，要嚴(yán)格進(jìn)行節(jié)能司法。我國社會主義司法制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是中國特色社會主義事業(yè)包括節(jié)能環(huán)保事業(yè)的司法保障。司法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的神圣使命。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會處于快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，各種矛盾和問題集中出現(xiàn)，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，司法工作在國家和社會生活中的地位、作用、影響更加凸顯。黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)：“法治是治國理政的基本方式”。建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度是今后一個時期推進(jìn)法治建設(shè)的重點(diǎn)。司法機(jī)關(guān)作為實(shí)施法律的專門力量，不僅自身應(yīng)該嚴(yán)格依照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力，保證公正司法;而且應(yīng)該監(jiān)督包括能源領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)依法用權(quán)，推進(jìn)依法行政。建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，既是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容，也是建設(shè)社會主義法治國家的重要保障。我們在解決節(jié)能領(lǐng)域的矛盾糾紛時，一定要按照法定的程序進(jìn)行。既要堅守實(shí)體正義，也要保障程序正義。那種政府想怎么干就怎么干的非法治的思維和方式，是萬萬要不得的。作為國家的司法機(jī)關(guān)，一定要把守好維護(hù)公平正義的最后一道防線。第四，全民都要遵守節(jié)能環(huán)保的法律規(guī)定。法治意識是人們對法律發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、崇尚、遵守和服從。習(xí)近平同志指出，法律要發(fā)生作用，首先全社會要信仰法律。如果一個社會大多數(shù)人對法律沒有信任感，認(rèn)為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。因此，一定要引導(dǎo)全社會樹立法治意識，使人們發(fā)自內(nèi)心地對憲法和法律信仰與崇敬，把法律規(guī)定內(nèi)化為行為準(zhǔn)則，積極主動地遵守憲法和法律。只有這樣，才能為全面推進(jìn)依法治國奠定堅實(shí)的社會基礎(chǔ)。推動全社會樹立法治意識，首先必須加強(qiáng)社會成員道德建設(shè)，使法治成為人們尤其是企業(yè)家的道德追求。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把他律與自律緊密結(jié)合起來，做到法治與德治相輔相成、相互促進(jìn)。在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，我們要通過加強(qiáng)環(huán)境倫理和生態(tài)文明教育，充分發(fā)揮道德教化對節(jié)能的引導(dǎo)作用，用人類文明優(yōu)秀成果滋養(yǎng)能源利用的空間，為節(jié)能環(huán)保法律的全面實(shí)施奠定堅實(shí)的道德基礎(chǔ)。作為節(jié)能服務(wù)的公司，也要有強(qiáng)烈的責(zé)任和使命感，用自己的實(shí)際行動，做節(jié)能領(lǐng)域的道德先鋒。

四是，建立和發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。最近，工業(yè)和信息化部組織建立節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，這是重要的改革措施。節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，可以充分發(fā)揮各聯(lián)盟成員的作用，向政府有關(guān)部門提出政策和立法等建議，還可以互相交流守法、用法以及同違法行為做斗爭等經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)盟一定要堅持下去，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。

簡要的結(jié)論：當(dāng)下，雖然在工業(yè)節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域，還存在這樣和那樣的問題，但我認(rèn)為這都是前進(jìn)中的問題，對解決這些問題應(yīng)當(dāng)有足夠的信心。我們要堅定不移地堅持黨的十八大提出的“五位一體”總體格局，堅持十八屆三中、四中全會提出的改革措施，堅持十八屆五中全會提出的“綠色發(fā)展”等五大新理念，全力進(jìn)行節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，讓工業(yè)節(jié)能和節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)在法治的軌道上健康運(yùn)行，確保國家提出的各項(xiàng)節(jié)能環(huán)保的指標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

(本文在寫作中參閱了《中國節(jié)能》2014年第4期等有關(guān)文獻(xiàn)，特此致謝)

2015年12月23日