被抽過筋的環(huán)保法在現(xiàn)實(shí)中硬氣不起來

《環(huán)境保護(hù)法》將修改，北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任

汪勁指出，目前的環(huán)境狀況已容不得中國錯過這次機(jī)會

汪勁，北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任

從1989年開始，我就一直參與國家有關(guān)環(huán)保法律制度的調(diào)研、討論和制定。在法律起草階段，考察國外先進(jìn)做法、邀請專家研討等程序都有，大家提的建設(shè)性意見也不少?？擅康阶詈笈陌宓臅r候，考察成果和大家的意見幾乎都被拍下去了，理由往往只有一個，就是我們的發(fā)展還沒有到那一步，太嚴(yán)厲的制度不適合國情。我們環(huán)境法研究圈子內(nèi)部笑稱，這樣的做法就是在抽筋，被抽過筋的環(huán)保法律制度在現(xiàn)實(shí)中根本硬氣不起來。

空氣污染、河流污染、地下水污染……近年來，伴隨著大量環(huán)境污染事件的集中暴發(fā)，整個社會面臨著前所未有的環(huán)境危機(jī)。從1979年我國首次出臺《環(huán)境保護(hù)法》至今，我們的環(huán)境法治已走過了30多個年頭。面對當(dāng)前的環(huán)境危機(jī)，我們到底需要什么樣的環(huán)境法治？

日前，曾多次參與國家環(huán)保立法工作的中華全國律師協(xié)會環(huán)境、資源與能源法專業(yè)委員會主任委員，北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁教授指出，面對當(dāng)前日益惡化的環(huán)境，我們必須認(rèn)真對待此次《環(huán)保法》的修改，目前的環(huán)境狀況已經(jīng)容不得中國錯過這次機(jī)會。

2005年修改空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)征求意見時，專業(yè)人士都呼吁要增加PM2.5項(xiàng)目，可環(huán)保部門說什么也不加

近年來，各類環(huán)境事故在不同地區(qū)頻繁暴發(fā)，這是不是說明我們當(dāng)下的環(huán)保法治存在問題？

汪勁：說好聽點(diǎn)兒，是我們的環(huán)保法治存在一定問題；說不好聽點(diǎn)兒，我們國家環(huán)保法治所走過的三十年就是失敗的三十年。

單是從法律制定的角度來講，我國與環(huán)保相關(guān)的法律制定得既早又多。1979年，當(dāng)時我們國家的法律只有“九法一條例”，其中就包括《環(huán)保法》，還有與環(huán)保緊密相關(guān)的《森林法》?，F(xiàn)如今，我國現(xiàn)行的法律大概有250多部，涉及到生態(tài)保護(hù)、污染防治、資源能源開發(fā)利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等大環(huán)保方面的，就占二十七八部，是所有法律部門中數(shù)量最多的，這還不包括其他法律中有關(guān)環(huán)保的條款。即便如此，我們的環(huán)境仍一步步惡化到今天這種程度。你說，這不是環(huán)境法治的失敗是什么？

您所說的環(huán)境法治的失敗，是指在立法上的失敗嗎？

汪勁：立法是最主要的因素，但不只有立法，還包括行政執(zhí)法、司法等因素。在環(huán)保立法上，我們的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，與環(huán)保有關(guān)的法律太多、太雜，經(jīng)常是新法與舊法、先進(jìn)制度與落后制度混在一起，相互矛盾之處不在少數(shù)，削弱了法律整體的效力；其次，我們許多法律條文，看上去非常漂亮，一旦使用起來就會發(fā)現(xiàn)，不是缺胳膊就是少腿，面對現(xiàn)實(shí)問題時怎么也使不上勁。

舉個例子。眾所周知，我國法律規(guī)定污染項(xiàng)目在建設(shè)前，需要經(jīng)過環(huán)境影響評估這個必經(jīng)程序。這本是一個非常好的規(guī)定，可是偏要加上一個后綴，說建設(shè)前不進(jìn)行環(huán)評也可以，后來補(bǔ)辦就行。就是這個后綴，幾乎推翻了整個環(huán)評制度。試想，一個被招商引資來的重污染項(xiàng)目，先期已經(jīng)投入了幾百上千萬，補(bǔ)辦環(huán)評時卻不讓通過，環(huán)保局長怎么向當(dāng)?shù)匾话咽纸淮?？所以，在現(xiàn)實(shí)中，許多重污染項(xiàng)目都是在環(huán)評制度出臺后上馬的，就是對這一制度的巨大諷刺。

環(huán)保立法中不能少了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)吧？

汪勁：的確是這樣。在國外，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一般都由立法部門親自組織或監(jiān)督制定，最主要的制定依據(jù)就是公眾的生存健康權(quán)。但在我國，環(huán)保部門掌握著制定國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，而制定標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)是當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有時竟還要考慮企業(yè)能不能承受，根本就不把人民健康能否接受作為制定依據(jù)。

拿這兩年公眾都很關(guān)心的PM2.5來說，2005年修改空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)征求意見時，許多專業(yè)人士都呼吁要增加PM2.5項(xiàng)目，可環(huán)保部門說什么也不加。背后的小心思大家都很清楚——治理空氣污染很多年，好不容易看上去都達(dá)標(biāo)了，加上個PM2.5，又變成80%的城市不達(dá)標(biāo)，如此一來工作成績一下就沒了，他們當(dāng)然不愿意。

環(huán)保法律的制定和修改都有專家參與，大家就沒有提出反對意見嗎？

汪勁：反對意見是提過，但根本沒用。從1989年開始，我就一直參與國家有關(guān)環(huán)保法律制度的調(diào)研、討論和制定。在法律起草階段，考察國外先進(jìn)做法、邀請專家研討等程序都有，大家提的建設(shè)性意見也不少?？擅康阶詈笈陌宓臅r候，考察成果和大家的意見幾乎都被拍下去了，理由往往只有一個，就是我們的發(fā)展還沒有到那一步，太嚴(yán)厲的制度不適合國情。我們環(huán)境法研究圈子內(nèi)部笑稱，這樣的做法就是在抽筋，被抽過筋的環(huán)保法律制度在現(xiàn)實(shí)中根本硬氣不起來。

不打破對GDP的盲目崇拜，未來講再多環(huán)保都沒有用

環(huán)保部副部長潘岳曾公開表示，地方政府不作為、干預(yù)執(zhí)法以及決策失誤是環(huán)境頑疾的主要根源。您怎么看當(dāng)前我國地方政府在環(huán)境污染與治理中扮演的角色？

汪勁：給你說一組數(shù)字吧。今年兩會上，在黨的十八大中央提倡“美麗中國”、“生態(tài)文明”的大背景之下，政府工作報告中確定我國2013年的GDP增長目標(biāo)為7.5%。兩會前后，大多數(shù)省份也都公布了自己的GDP增長目標(biāo)，我統(tǒng)計(jì)了一下，30多個省、自治區(qū)、直轄市中，將增長目標(biāo)定在兩位數(shù)的竟然有20多個，這很不可思議。

兩位數(shù)的GDP增長幅度是什么概念呢？按照我國目前每單位GDP的能耗水平和環(huán)保執(zhí)法水平，如果要把環(huán)保搞好了，這樣的增幅鐵定實(shí)現(xiàn)不了；而如果真的實(shí)現(xiàn)了兩位數(shù)的增長，那必定會以犧牲環(huán)境為代價。

地方政府不知道這樣的代價嗎？

汪勁：他們當(dāng)然知道。地方官員都是理性的趨利避害者。某種程度上說，在現(xiàn)行的游戲規(guī)則下，這樣做正是這些地方官員利益最大化的選擇。

對于地方官員來說，他們最看重的游戲規(guī)則就是官員考評機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，中央考評地方的主要標(biāo)準(zhǔn)有兩個——穩(wěn)不穩(wěn)定與是否發(fā)展，這兩個標(biāo)準(zhǔn)都與經(jīng)濟(jì)有關(guān)。首先，保證穩(wěn)定的前提是讓老百姓有飯吃，這就需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位；其次，如今衡量一個地方是否發(fā)展，大家眼睛里就只有GDP，圍繞GDP地方政府在進(jìn)行一場競爭非常激烈的錦標(biāo)賽。而且，在當(dāng)下“財權(quán)上收、事權(quán)下放”的改革背景下，地方政府需要為政府運(yùn)行、民生工程等支付大量資金，但手里又沒錢，于是只能拼命地招商引資?，F(xiàn)實(shí)中，如果一個地方對企業(yè)的環(huán)保要求太嚴(yán)厲，它在招商引資中就會有劣勢。于是，寬松的環(huán)保執(zhí)法以及對污染行為睜一只眼閉一只眼，就成了一些地方在吸引企業(yè)投資時的砝碼。

現(xiàn)在，已經(jīng)出現(xiàn)了一些將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入官員考核體系的努力。比如前不久，國務(wù)院辦公廳就印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，明確要按照水資源保護(hù)的狀況，對地方政府以及主要官員5年一考核。在您看來，這樣的努力會不會改變一些地方政府在環(huán)保問題上不作為的問題？

汪勁：我不否認(rèn)出臺這個規(guī)定的良好用意，但這只是一種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法，很難解決根本性的問題。時下，環(huán)保問題受到了公眾越來越多的關(guān)注，于是，當(dāng)空氣有問題了，有關(guān)部門就把空氣質(zhì)量作為考核官員的指標(biāo)；水有問題了，就將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為考核指標(biāo)。官員考核指標(biāo)就像一個筐，公眾關(guān)心什么，有關(guān)部門就把什么往里裝。然而考核這考核那，最終哪一個考核都起不了真正的作用。

改變官員的考核方式的確必要，但更重要的，是我們需要反思導(dǎo)致官員考核方式畸形背后的因素——政府對GDP的盲目崇拜。我經(jīng)常到全國各地考察，每到一個地方，當(dāng)?shù)毓賳T最先介紹的一定是GDP，GDP增幅大的會以此為榮，增幅不夠的會紛紛介紹決戰(zhàn)下一年的計(jì)劃和目標(biāo)，從那些官員談及GDP時投入的狀態(tài)不難發(fā)現(xiàn)，一些地方政府對GDP已經(jīng)著魔了。正是因?yàn)檫@種對GDP的崇拜，我們國家從第六個五年計(jì)劃開始到第十一個五年計(jì)劃，每一個五年計(jì)劃中絕大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)都超額完成，但幾乎所有的環(huán)保目標(biāo)都沒有達(dá)到?？梢灶A(yù)見，如果不打破這種對GDP的盲目崇拜，未來講再多環(huán)保都沒有用。

不應(yīng)該還沒開始討價還價，草案就已經(jīng)先畏畏縮縮地退到墻角了

2011年，實(shí)施20多年的《環(huán)保法》正式進(jìn)入修改程序。據(jù)悉，此次修法過程中，立法者與法學(xué)家之間的爭論很激烈。請問爭論焦點(diǎn)是什么？

汪勁：此次《環(huán)保法》修改的大部分調(diào)研討論我都參與了。其實(shí)修法過程中參與爭論的不止兩方，而是以全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會為代表的立法者、環(huán)保部和環(huán)境法學(xué)家三方。三方中，前一方與后兩方之間的分歧較大。當(dāng)然，環(huán)保部與環(huán)境法學(xué)家的意見也不是完全相同，只是在一些基本問題上有一定共識。

表面上看，三方的爭論在于一些具體的制度要不要寫進(jìn)新法中。比如，環(huán)境公益訴訟制度(指為了保護(hù)公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動——編者注)、按日計(jì)罰制度(指對企業(yè)的環(huán)境違法行為按天計(jì)罰，并將所有罰款額度相加，直到企業(yè)停止違法行為——編者注)等。環(huán)保部與環(huán)境法學(xué)家傾向加入這些制度，立法者傾向于不加。

實(shí)際上，根本的分歧還在于立法理念的不同。立法者的意見是，《環(huán)保法》不能過于嚴(yán)厲，最基本的原則應(yīng)該是修法不能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加負(fù)擔(dān)。以環(huán)境法學(xué)家為代表的意見是，從世界范圍內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來看，怎么強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性都不為過。而且，立法是一個博弈的過程，從草案到正式法律，要經(jīng)過許多輪的討價還價。所以應(yīng)該在起草階段把能想到的盡量想到，把能寫進(jìn)去的盡量寫進(jìn)去，再在博弈中尋找平衡。而不應(yīng)該還沒開始討價還價，草案就已經(jīng)先畏畏縮縮地退到墻角了。

環(huán)境公益訴訟、按日計(jì)罰這些制度在世界許多國家以及我國一些地方都有實(shí)踐，效果很好。反對新《環(huán)保法》加入這些制度的理由是什么？

汪勁：拿環(huán)境公益訴訟來說吧，我一直認(rèn)為，這一制度是最沒有理由被拿下的，但最后的草案稿中就是被拿下來了，對于這一點(diǎn)，我當(dāng)時是拍桌子反對的。之所以會拿下這一制度，立法者給出的理由是，正是因?yàn)榄h(huán)保部門沒有做好才會出現(xiàn)公益訴訟，加上這一制度可能會減輕環(huán)保部門的責(zé)任。這個道理顯然站不住腳。環(huán)保部門也不是神，他們的失職是經(jīng)常出現(xiàn)的，你不能因?yàn)閾?dān)心環(huán)保部門逃避責(zé)任，就否定老百姓公益訴訟的權(quán)利。而且，《民事訴訟法》的最新修改中已經(jīng)寫入公益訴訟制度，并明確授權(quán)其他法律規(guī)定哪些機(jī)關(guān)可以作為訴訟主體，這體現(xiàn)了我國未來立法的一個方向，《環(huán)保法》修改為什么要背道而馳呢？

再說按日計(jì)罰制度。這項(xiàng)制度前幾年就開始在重慶、深圳等地先行實(shí)踐，我調(diào)研了很多次，對于企業(yè)的威懾力很大，實(shí)際效果比較理想。但立法者認(rèn)為，如此重罰可能會導(dǎo)致環(huán)保部門釣魚執(zhí)法，面對企業(yè)的環(huán)境違法行為不作為。我不是說立法者的擔(dān)心沒有任何道理，只是對于釣魚執(zhí)法等可能出現(xiàn)的副作用，應(yīng)該用更進(jìn)一步的制度去規(guī)避，而不是否定按日計(jì)罰制度本身。

此次《環(huán)保法》的修改，一定要明確環(huán)境保護(hù)在我國宏觀決策中的地位

去年8月，《環(huán)保法》修正案草案公布。今年兩會上，全國人大會議發(fā)言人傅瑩表示，將要修改《環(huán)保法》。這是否意味著新《環(huán)保法》呼之欲出？

汪勁：去年公布的《環(huán)保法》修正案草案，稍微內(nèi)行的人都能看出，簡直就像是一部放縱污染者與污染排放者共同起草的東西，對改善我國當(dāng)前的環(huán)境問題不會有太大的積極意義。關(guān)于《環(huán)保法》修改，我的意見是，如果是像草案中那樣小改，還不如不改。有關(guān)部門不能把《環(huán)保法》的修改視作政績，只想盡快拿出一個法律就完事?！董h(huán)保法》已經(jīng)20多年沒有修改了，下一次修改可能又是幾年甚至十幾年后的事。如果面對這次修改機(jī)會，我們的環(huán)保法治沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，就當(dāng)前的環(huán)境狀況來說，中國根本無法再等那么多年。

對于《環(huán)保法》的修改，您有什么具體建議？

汪勁：保護(hù)環(huán)境不只是環(huán)保部門一家的事情，它牽涉水利、土地、海洋、森林、漁業(yè)等多個部門，因此應(yīng)當(dāng)讓多個相關(guān)部門坐在一起共同協(xié)商、綜合考慮，而非由某個部門主導(dǎo)。鑒于我國目前環(huán)保相關(guān)法律的混亂狀況，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嘗試進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的法典編撰。具體操作中，應(yīng)該將《環(huán)保法》升格為由全國人大制定的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法(現(xiàn)行《環(huán)保法》由全國人大常委會制定——編者注)，作為環(huán)境法典的總則對待；對現(xiàn)在極度混亂的環(huán)保單行法律體系也應(yīng)進(jìn)行清理，將它們作為總則下面的具體章節(jié)。

具體到這次《環(huán)保法》的修改，我主要有四個方面的建議：

第一，此次《環(huán)保法》的修改，一定要明確環(huán)境保護(hù)在我國宏觀決策中的地位，明確其到底與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是什么關(guān)系。從世界范圍內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境保護(hù)的地位都是優(yōu)先的，對于我們來說，如果實(shí)在不愿意確立其優(yōu)先位置，最起碼也應(yīng)該明確環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的平衡因素。

第二，新法中，不論是環(huán)境保護(hù)制度的設(shè)計(jì)還是執(zhí)行，都應(yīng)該以人為本，以保護(hù)公民生命健康和財產(chǎn)安全為先。重大環(huán)境決策必須聽取利益相關(guān)公眾的意見。法律應(yīng)該明確賦予公民在環(huán)境保護(hù)問題上的知情權(quán)、建言權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)。如果企業(yè)違法，公民可以告企業(yè)；如果環(huán)保部門不作為或亂作為，公民也可以告環(huán)保部門。

第三，在處罰環(huán)境違法行為時，不能等到出現(xiàn)重大污染事故以后再重罰，應(yīng)該將監(jiān)督和重罰前置。同時，處罰措施不能只限于罰款，而應(yīng)該具體到人。因?yàn)閷τ谠S多大型企業(yè)來說，你罰幾萬甚至幾十萬根本沒有威懾力，但如果你處罰到個人，比如對主要負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人處以罰款、拘留，再嚴(yán)重就處以拘役等刑罰，效果肯定會很不一樣。這樣一來，對環(huán)境違法行為的行政處罰也與《刑法》中的環(huán)境犯罪規(guī)定實(shí)現(xiàn)了無縫連接。

最后，鑒于政府部門在我國環(huán)境惡化中所扮演的角色，新《環(huán)保法》應(yīng)該規(guī)定政府部門特別是地方政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，要將這種責(zé)任落實(shí)到具體領(lǐng)導(dǎo)人和直接官員身上。不能一遇到污染事故，國外老百姓可以要求市長依法辭職，我們的老百姓卻只能喊著請環(huán)保局長下河游泳。記者向楠