在環(huán)境保護(hù)中推動(dòng)全面的公眾參與，可以保障公眾環(huán)境權(quán)益，加強(qiáng)環(huán)境決策民主化。當(dāng)前，公眾監(jiān)督已經(jīng)成為推動(dòng)各地污染減排和生態(tài)保護(hù)的重要力量。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要工作。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作來說，全面加強(qiáng)公眾參與，可以保證環(huán)評(píng)、調(diào)查的科學(xué)性和客觀公正，使建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)和污染防治措施切實(shí)可行，從而在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的總體目標(biāo)。

建設(shè)項(xiàng)目公眾參與必不可少

公眾參與是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)中一個(gè)重要的組成部分和必不可少的程序。按照我國(guó)有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保工作中的公眾參與主要體現(xiàn)在兩個(gè)階段:一是環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段；二是竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)(調(diào)查)階段。

建設(shè)項(xiàng)目在開發(fā)建設(shè)前要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，公眾參與就是公眾就建設(shè)項(xiàng)目潛在的社會(huì)環(huán)境影響以及相關(guān)的減緩措施等，與建設(shè)方及管理部門交流的過程。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與主要側(cè)重于信息公開和公眾意見調(diào)查或公眾咨詢。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，我國(guó)首次以立法的形式確定了公民的環(huán)境權(quán)益，為公眾參與環(huán)境決策并依法維護(hù)自身合法權(quán)益奠定了良好的法律基礎(chǔ)。2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，使公眾參與實(shí)施有了具體的指導(dǎo)依據(jù)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)還相應(yīng)出臺(tái)了配套的地方指導(dǎo)文件，如廣東省2007年發(fā)布了《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理公眾參與實(shí)施意見》。

在項(xiàng)目建設(shè)竣工后，要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)(調(diào)查)，以檢驗(yàn)項(xiàng)目是否切實(shí)按照環(huán)評(píng)和環(huán)保部門的審批要求，采取了必要的環(huán)保措施，減少或避免對(duì)周圍環(huán)境的影響，為環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收提供有效的依據(jù)。在進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測(cè)(調(diào)查)中，除對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)(調(diào)查)外，應(yīng)進(jìn)行廣泛的公眾調(diào)查，對(duì)周邊群眾進(jìn)行走訪、座談和問卷調(diào)查，以了解項(xiàng)目是否對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生影響，有無改進(jìn)的必要，是否應(yīng)采取補(bǔ)救措施，以促使企業(yè)更好地落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保措施，防止和減少對(duì)周圍環(huán)境的影響。

建設(shè)項(xiàng)目公眾參與問題多多

但是在實(shí)際運(yùn)作中，公眾有效參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保工作還存在一些問題。這些問題主要有:

相關(guān)法律法規(guī)效率層次偏低。環(huán)境方面公眾參與的法律，對(duì)公眾參與做出了明確規(guī)定，保障了公眾的合法環(huán)境權(quán)益。但這些法律法規(guī)效率層次偏低，缺少有效的程序規(guī)定和制度保障，沒有公眾參與的具體規(guī)定和具體的實(shí)施程序。未明確公眾在環(huán)評(píng)中應(yīng)有的地位，對(duì)公民的環(huán)境權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等的規(guī)定具有狹隘性和不明確性。信息交流主體及其關(guān)系、公眾參與時(shí)段、公眾參與者的選擇、信息發(fā)布形式、公眾參與的監(jiān)督保障等存在諸多漏洞。

這導(dǎo)致環(huán)評(píng)、調(diào)查單位在做公眾參與意見調(diào)查時(shí)，對(duì)形式、方法、內(nèi)容和深度等把握不準(zhǔn)，存在一定的盲目性和隨意性。如在西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有些建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響分析(EIA－E)是在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段甚至是在項(xiàng)目上馬以后開始的，使公眾參與調(diào)查形同虛設(shè)；項(xiàng)目潛在的不利因素沒有及時(shí)公布，公眾提出的問題不能及時(shí)反饋；有些建設(shè)項(xiàng)目在向公眾告知對(duì)環(huán)境可能造成的影響時(shí)，避重就輕、避實(shí)就虛，企圖蒙混過關(guān)；公眾參與形式較單一，多為問卷調(diào)查方式，不能根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采取相應(yīng)的信息交流方式。在一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，問卷調(diào)查表收回率低，填寫情況五花八門，回復(fù)內(nèi)容參差不齊，既不利于公眾意見的匯總采納，也很難反映當(dāng)?shù)厝罕姷恼鎸?shí)意愿。

參與對(duì)象選取不合理。目前我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與的選取對(duì)象多限于直接或間接受影響的團(tuán)體或個(gè)人，自愿參加的團(tuán)體或個(gè)人非常少。選擇對(duì)象具有較大的隨機(jī)性，基本未考慮公眾的教育、社會(huì)背景等。由于受到對(duì)擬建項(xiàng)目的了解程度、利益關(guān)系以及距離項(xiàng)目遠(yuǎn)近等影響，公眾態(tài)度差別很大，公眾參與的代表性不強(qiáng)。大多數(shù)西南地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的公眾意見調(diào)查結(jié)果顯示，選擇參與對(duì)象單一，沒有梯度，沒有層次，不具備代表性。如公路、鐵路、水電樞紐等建設(shè)項(xiàng)目公眾意見調(diào)查對(duì)象，一般僅限于沿線、沿岸影響范圍內(nèi)的居民或農(nóng)戶。并沒有按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中要求，“應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。”

公眾獲取信息、參與決策的方法不明確。雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)保障公眾獲得環(huán)境信息，促進(jìn)公眾參與決策等方面做了一些原則性規(guī)定。但這些規(guī)定大多是從政府部門的要求和角度出發(fā)，未在制度上明確公眾獲取信息、參與決策的方法。在信息公開過程中，存在信息公開的次數(shù)和時(shí)間不夠、信息公開范圍不合適、信息公開內(nèi)容不完全等問題，并不能保證公眾獲得足夠信息。

調(diào)查內(nèi)容設(shè)置不科學(xué)。公眾意見調(diào)查的內(nèi)容設(shè)計(jì)、格式選擇往往受設(shè)計(jì)者專業(yè)知識(shí)和對(duì)建設(shè)項(xiàng)目生產(chǎn)、排污情況了解程度制約。目前有些公眾參與調(diào)查內(nèi)容設(shè)置片面、內(nèi)容簡(jiǎn)單、語言單調(diào)、技術(shù)術(shù)語多，使公眾難以理解，無法有效回答調(diào)查問題；有的環(huán)評(píng)、調(diào)查單位在不同項(xiàng)目環(huán)評(píng)、調(diào)查時(shí)使用雷同的調(diào)查問卷，毫無針對(duì)性，從而導(dǎo)致環(huán)評(píng)、調(diào)查結(jié)果的偏頗；有的甚至弄虛作假，嚴(yán)重影響結(jié)論的真實(shí)性。

建立有效機(jī)制全面推動(dòng)公眾參與

基于上述公眾參與中存在的問題，筆者提出以下幾點(diǎn)建議:

環(huán)境管理部門建立有效機(jī)制，制定公眾參與指導(dǎo)意見。要實(shí)施全過程公眾參與，即從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、施工建設(shè)、試生產(chǎn)、竣工驗(yàn)收到正式投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的全過程實(shí)施公眾參與。西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以在學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)省份先進(jìn)做法基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蛱厣?、民族風(fēng)俗、文化特點(diǎn)，適時(shí)出臺(tái)針對(duì)這一地區(qū)關(guān)于公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)意見，具體規(guī)定公眾參與的程序和規(guī)則，使公眾參與真正具有區(qū)域代表性和可操作性，使公眾意見及時(shí)得到解釋和答復(fù)，保證公眾意見調(diào)查的完整性和有效性。

針對(duì)不同社會(huì)階層采取多樣的方式，推動(dòng)深入?yún)⑴c，使調(diào)查群體均勻分布。在選擇公眾參與對(duì)象時(shí)，要考慮到各方面的影響因素，包括單位、專家、個(gè)人等。如在環(huán)境影響范圍內(nèi)受到直接或間接影響的單位(包括居委會(huì)、村委會(huì)等基層組織)，環(huán)境影響范圍內(nèi)與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體，如工會(huì)、婦聯(lián)等。專家方面包括環(huán)境問題專家、社會(huì)問題專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、公共衛(wèi)生專家、熟悉建設(shè)項(xiàng)目所屬行業(yè)的技術(shù)和管理專家等。個(gè)人主要是一些不同年齡、民族、黨派，并具有不同受教育水平、職業(yè)的群眾。在選擇參與對(duì)象時(shí)，需要特別關(guān)注弱勢(shì)群體。同時(shí)，民間組織NGO的參與力量也不容忽視。

廣開渠道，采用多種參與形式。要鼓勵(lì)公眾參與，首先要有環(huán)境信息的公開。信息公開、信息交流是公眾參與的基礎(chǔ)和核心。要解決信息不對(duì)稱問題，只有讓公眾及時(shí)、準(zhǔn)確了解項(xiàng)目概況，以及擬建項(xiàng)目有利、不利的環(huán)境影響，公眾參與才能有效開展。公眾參與的方式應(yīng)是靈活多樣的，可依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模以及影響程度、范圍來確定。除常見的發(fā)放問卷調(diào)查，還可以采用召開專家咨詢會(huì)、座談會(huì)、公眾意見論證會(huì)、聽證會(huì)、環(huán)境信息發(fā)布會(huì)，使用電話熱線、電子信箱等多種形式來征詢公眾意見及建議。在西南少數(shù)民族邊遠(yuǎn)山區(qū)，還可以采取一些特殊的信息公開方式，如召開部族家族集會(huì)等。

完善公眾參與調(diào)查的內(nèi)容設(shè)計(jì)，重視反饋信息的合理處理。在公眾參與調(diào)查設(shè)計(jì)中，需要充分考慮當(dāng)?shù)毓姷臄?shù)量和特點(diǎn)，如民族宗教、文化背景、管理體制，以及對(duì)環(huán)境知識(shí)的了解程度等。在執(zhí)行公眾參與調(diào)查過程中，需要準(zhǔn)確表述調(diào)查內(nèi)容，尤其是對(duì)技術(shù)性、專業(yè)性信息要用通俗易懂的語言表達(dá)，使大眾易于理解。同時(shí)，要加強(qiáng)調(diào)查者的組織能力、溝通技巧，提高講解水平和對(duì)特殊方法的掌握程度。在西南地區(qū)開展調(diào)查工作時(shí)，一定要充分考慮當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)習(xí)俗、文化習(xí)慣。最后，要認(rèn)真對(duì)待公眾反饋的意見。對(duì)公眾意見應(yīng)進(jìn)行綜合、全面整理和分析，有針對(duì)性地吸取或采納公眾提出的合理、建議性意見，研究和制定出相應(yīng)的解決對(duì)策，并采取污染防治措施。對(duì)公眾意見所作處理的說明，不僅要報(bào)送審查組織，還應(yīng)向公眾公開，以便公眾監(jiān)督。