轉變經濟發(fā)展方式是“十二五”各項工作的主線，節(jié)能減排作為一個加強和改善宏觀調控、促進產業(yè)結構調整的手段而被賦予了更重要的意義。在轉方式調結構的背景下，抑制“兩高”行業(yè)增長、實施資源總量控制、推行差異化減排政策，成為“十二五”節(jié)能減排新的政策導向和目標要求，呈現(xiàn)出新的變化。

    變化之一:  為“兩高”行業(yè)發(fā)展設置天花板

    “十一五”期間，節(jié)能減排在抑制“兩高”行業(yè)過快發(fā)展中起到了“天花板”的作用。

    “十二五”期間，減排指標增加到4項，“天花板”的作用將更加明顯。

    我國目前GDP增長過快主要來自重化工業(yè)的拉動，重化工業(yè)單位GDP能耗遠遠高于其他行業(yè)，對GDP的貢獻率僅為28%，卻消耗了全國56%的能源。

    盡管中央政府不斷采取措施控制重化工業(yè)的增長速度，但是擋不住地方政府擴張重化工業(yè)的沖動。2011年1~2月，六大高耗能行業(yè)完成投資2211億元，同比增長10.9%。清華大學能源環(huán)境經濟研究所的研究表明，GDP增速過快，在現(xiàn)有的經濟結構下，意味著重化工業(yè)占工業(yè)產值的比重上升，導致結構節(jié)能的貢獻率迅速降低，這也意味著排污量的增加。

    我國高耗能、高排放行業(yè)增長仍然過快，產業(yè)結構重型化的格局整體上尚未改變。未來很長一段時間都將是節(jié)能減排與經濟發(fā)展相互博弈的過程。“十二五”規(guī)劃綱要中新增了減排指標，表明中央更加注重利用節(jié)能減排的倒逼機制，推動產業(yè)結構調整。

    工信部數(shù)據(jù)顯示，今年1~2月，六大高耗能行業(yè)完成投資比同期規(guī)模以上工業(yè)投資增速低13.8個百分點。安信證券的報告認為這很大程度上要歸功于節(jié)能減排。

    中國環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境部主任助理嚴剛認為，“十二五”節(jié)能減排指標的設定充分考慮了資源環(huán)境的壓力、經濟社會發(fā)展增速以及能源消費增量。

    由于節(jié)能減排指標的約束性更強，為“兩高”行業(yè)的發(fā)展劃出了一道紅線。

    北京市環(huán)保部門近日表示，今后5年將制訂更加嚴格的企業(yè)準入制度，冶金、建材、化工等高污染高耗能產業(yè)將不能進入北京。

    唐山市2011年計劃淘汰400立方米及以下高爐、30噸及以下轉爐和電爐，涉及煉鐵產能405萬噸、煉鋼產能1324萬噸。唐山市工信局局長盛新豐認為淘汰落后產能，將為唐山發(fā)展高新技術產業(yè)，調整重工業(yè)產業(yè)結構騰出發(fā)展空間。

    隨著節(jié)能減排的深入推進，其“天花板”作用將越來越大。

    變化之二:排污總量控制與煤炭消費總量控制并舉

    據(jù)測算，“十二五”期間，煤炭消費量可能達到42億噸。而在煤炭消費結構、污染物排放水平與2010年相同的條件下，2015年全國煤炭最大允許消費量，僅為28.6億噸。

    目前，我國單位GDP煤耗是日本的15倍，是美國的8.7倍；煤電的轉化效率為30%左右，低于發(fā)達國家的40%。這樣的能源利用效率必然導致污染物排放量的大幅度攀升。一方面是環(huán)境容量有限，另一方面是經濟增長必然帶來資源能源消耗的增長和污染物排放量的增加。出路何在？

    “十二五”期間，節(jié)能減排政策出現(xiàn)的一個新變化就是污染物排放總量控制與煤炭消費總量控制并舉，從源頭入手控制污染增量。通過能源消耗總量控制，一方面可以減少污染物排放量，另一方面可以倒逼經濟發(fā)展方式轉變和控制“兩高”產業(yè)。

    自2012年開始，我國將在“三區(qū)六群”地區(qū)實施區(qū)域煤炭消費總量控制試點，包括京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)，以及遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群。這些試點地區(qū)都是用煤大區(qū)，也是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點地區(qū)。

    由環(huán)境保護部等9部門聯(lián)合發(fā)布的《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量指導意見的通知》提出，政府將嚴格控制重點區(qū)域內燃煤項目建設。

    北京已經率先提出了煤炭消費總量控制計劃。今后5年，北京要確保降低煤炭消耗量，嚴格控制新建燃煤設施，加大清潔能源改造力度，將燃煤總量控制在2000萬噸以下。在燃煤污染控制方面，北京將進一步調整能源結構，對現(xiàn)有燃煤設施基本完成清潔能源改造。上海市近日也提出，到2015年，上海市將把能源消費總量控制在1.4億噸標準煤之內。實施總量控制后，上海市將明確各個區(qū)縣、各主要用能領域和各重點用能單位“十二五”能耗總量和增量控制目標，并根據(jù)產業(yè)結構、發(fā)展定位和節(jié)能潛力，確定差別化的單位增加值能耗下降幅度和年均能耗總量增長率。