由于“三區(qū)六群”涵蓋中國經濟的核心動力區(qū)域，在能源結構尚未發(fā)生明顯變化的前提下，限制這些區(qū)域用煤總量，將意味著限制地方經濟發(fā)展的速度。

    這一政策將對火電、鋼鐵、有色、水泥、石化等行業(yè)產生較大影響。“目前，我們正在調查研究具體的實施方案。”嚴剛透露說。

    天津市環(huán)保局一位負責人表示:“這一政策對大氣污染治理是一個福音，但對經濟發(fā)展很可能是一個障礙，地方試點的阻力很大。”

    除了控制煤炭消費總量以外，“十二五”期間還將對水資源進行嚴格控制。

    今年1月，《中共中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺，著力推出最嚴格的水資源管理制度，并將其定義為推進經濟結構調整、發(fā)展方式轉變的一個重要抓手。

    “十二五”期間，全國年用水總量力爭控制在6700億立方米以內，萬元國內生產總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，單位工業(yè)增加值用水量累計降低30%。對于取水總量已經達到或者超過總量控制指標的地區(qū)，國家將暫停審批建設項目的新增用水，對取水總量接近取水許可控制指標的地區(qū)，限制審批新增用水項目。

    2010年，山東、江蘇、河北、浙江、上海、天津、北京7省(市)已經開展先行先試的工作。山東省政府通過了《山東省用水總量控制管理辦法》，這是國內第一部有關用水總量控制管理的地方政府規(guī)章。

    少用水意味著少排放，也意味著粗放型的經濟增長方式要變革，高耗水高排放的產業(yè)將受到控制以至最終被淘汰出局。

    變化之三:實施差別化減排促進區(qū)域協調發(fā)展

    “雙八雙十”是全國平均的減排指標，最終要落實到各個省(市)，因為減排指標影響經濟發(fā)展速度，因此指標如何分配成為各地關注的焦點。嚴剛介紹說:“‘十二五’主要污染物減排指標分配突出了區(qū)域差異性。”這是減排政策出現的又一個新變化。

    據悉，在確保實現全國總體控制目標的前提下，“十二五”期間國家將對東、中、西部地區(qū)減排實行區(qū)別對待。其總體原則是，與“十一五”相比，對東部地區(qū)的要求要高一點，中部地區(qū)基本持平，對西部地區(qū)減輕壓力。

    我國不同地區(qū)經濟發(fā)展狀況不同，環(huán)境容量也不一樣。中國環(huán)境規(guī)劃院高級工程師王東指出，節(jié)能減排指標的分配首先要充分考慮各地減排潛力。

    “十二五”期間，各省(市)的減排潛力是根據各省(市)規(guī)劃進行審核后，按照統(tǒng)一的原則和方法進行測算，力圖體現合理性和地區(qū)差異性。

    據悉，“十二五”節(jié)能指標分為5個梯度。中國環(huán)境科學研究院院長孟偉認為，污染減排指標在分配上也應該像節(jié)能指標一樣，梯度更明顯、指標差別更大，體現出地方的經濟發(fā)展狀況和環(huán)境現狀，這樣更有利于減排工作實施，也有利于區(qū)域經濟環(huán)境協調發(fā)展。

    “根據各地環(huán)境質量狀況和環(huán)境容量分配減排指標，這也是指標分配的一個重要原則。”嚴剛舉例說，比如東部地區(qū)酸雨和灰霾污染較重，環(huán)境壓力較大，削減比例也會相應加大；而中西部地區(qū)，除了個別城市外，總體上環(huán)境容量較大，因此削減比例也相對較低，不會給中西部地區(qū)經濟發(fā)展帶來過多壓力。但是污染物減排指標的分配最終還是要與各地區(qū)經濟發(fā)展保持一致，經濟總量大的地區(qū)，減排潛力和比例也會相對較高。

    “東西部地區(qū)之間可以開展排污權交易。”嚴剛希望出現西部地區(qū)的企業(yè)將排污權交易給東部企業(yè)的情況。他表示，不能以差異化的減排指標為借口，發(fā)展“兩高一低”產業(yè)。

    在今年“兩會”上，全國政協委員陳雅棠建議，適度實施差別化的環(huán)境保護績效考核政策和污染減排新機制，以引導西部各級政府轉變執(zhí)政理念和發(fā)展觀念。

    浙江省人大代表戴霖軍則認為，應該實行節(jié)能減排區(qū)域差異化的考核政策:一是對低于“十一五”節(jié)能減排平均數值的地區(qū)在任務分解上適當傾斜；二是對各地區(qū)域發(fā)展水平進行分類評定，按人均GDP3000~5000美元、5000~7000美元、7000美元以上3檔分別實行差異化的考核政策，對相對落后的、尚處于工業(yè)化初期和中期的地區(qū)在任務分解上適當傾斜。

    中西部一些地區(qū)希望在減排指標上有所放寬，但是，中西部地區(qū)特別是一些西部省份，生態(tài)環(huán)境脆弱，而且處于大江大河上游地區(qū)，如何既減輕減排指標壓力促進經濟發(fā)展，又確保排污總量控制在區(qū)域流域環(huán)境承受能力之內，是一個需要重視的問題。