在中國，改革開放以來許多國際非政府組織來華開展各種公益活動，與各級相關(guān)政府部門開展合作，在實踐中積累了不少值得推廣的經(jīng)驗。

　　20世紀(jì)90年代中期，經(jīng)國務(wù)院扶貧辦批準(zhǔn)和中華慈善總會推薦，世界宣明會來到云南麗江地區(qū)開展扶貧救助活動。永勝縣作為國家級貧困縣，在各級扶貧部門的關(guān)懷和支持下，與世界宣明會簽訂了長期合作協(xié)議，成立了由縣長、常務(wù)副縣長和副縣長擔(dān)任組長、執(zhí)行副組長和副組長的“宣明會項目領(lǐng)導(dǎo)小組”，縣政府提供專門辦公室，抽調(diào)政府辦公廳、教育局等相關(guān)部門的骨干組成長期全職參與項目的工作人員，全面支持與配合宣明會的項目開展。10年來，宣明會在永勝先后投入3000萬元項目資金，用于各鄉(xiāng)村的兒童發(fā)展、教育扶貧、社區(qū)建設(shè)等公益領(lǐng)域，大大改善了當(dāng)?shù)氐慕逃蜕鐣?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。

　　中國社會組織的現(xiàn)行管理體制形成于20世紀(jì)80年代末，其基本理念是盡可能限制非政府組織的政治空間及其合法性。該體制入口嚴(yán)格，政府通過準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)掌控獲得登記的非政府組織，并通過登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理來進行控制。由于其目標(biāo)不是有效利用而是“防止出事”，加上體制上的弊端和能力不足，納入掌控范圍的往往活力不足，而活力強的往往游離出掌控范圍。

　　為要更好地發(fā)揮環(huán)保非政府組織的建設(shè)性作用，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，改革既有的消極和被動的行政控制體制，在承認并充分肯定環(huán)保非政府組織的存在及其不可缺少的重要作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)大力推動環(huán)境保護領(lǐng)域的公眾參與，有意識、有計劃、有重點地培育和發(fā)展環(huán)保領(lǐng)域的各種非政府組織，加強對它們的咨詢、培育、評估和監(jiān)管，發(fā)揮它們在環(huán)境保護領(lǐng)域的積極作用。要努力將環(huán)保非政府組織納入國家的整體目標(biāo)和利益范圍，構(gòu)建一種政府主導(dǎo)、社會參與、資源激勵、合作互補的環(huán)保公共服務(wù)運作機制。

    具體設(shè)想：構(gòu)建新型公共服務(wù)體系

　　在分析環(huán)境保護領(lǐng)域非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀以及相關(guān)公共政策的基礎(chǔ)上，課題組提出了構(gòu)建全新的環(huán)保非政府組織體系的具體設(shè)想。

　　其一，使用“環(huán)保公益服務(wù)組織”的概念。在構(gòu)建公眾參與的新型公共服務(wù)體系的框架時，首先要對其中非政府組織的基本范疇加以界定。建議采用“環(huán)保公益服務(wù)組織”的概念，取代較為寬泛的“非政府組織”“非營利組織”或“民間組織”等范疇。這一概念可以定義為：在環(huán)境保護領(lǐng)域開展各種公益服務(wù)的基層服務(wù)型非政府組織。

　　其二，開展培育發(fā)展的地方試點。建議在環(huán)保部和民政部的協(xié)調(diào)與支持下，選擇若干有代表性的地區(qū)（市、區(qū)、縣）進行培育發(fā)展環(huán)保公益服務(wù)組織的試點。在試點前形成理論框架和政策模型，其主要內(nèi)容包括：簡化登記手續(xù)、降低登記門檻、提供啟動資金、開展專業(yè)培訓(xùn)、提供財政支持和稅收減免、建立員工和志愿者參與的社會保障體系等。對于試點過程進行監(jiān)督和指導(dǎo)。試點結(jié)束后形成詳細的政策報告。

　　其三，確定重點培育發(fā)展的環(huán)保公益服務(wù)組織，主要應(yīng)當(dāng)包括如下六種類型：社區(qū)環(huán)保組織、項目實施機構(gòu)、調(diào)查研究機構(gòu)、教育宣傳機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)、政策倡導(dǎo)機構(gòu)。

　　其四，降低準(zhǔn)入門檻。在登記注冊方面，基于上述試點的經(jīng)驗，應(yīng)由環(huán)保部會同民政部出臺關(guān)于促進環(huán)保公益服務(wù)組織發(fā)展的部門法規(guī)，統(tǒng)一政策。各級環(huán)保部門作為環(huán)保公益服務(wù)組織統(tǒng)一的業(yè)務(wù)主管單位，要成立專門部門并配備專職人員負責(zé)。環(huán)保公益服務(wù)組織登記原始資金可統(tǒng)一降低為2000元。各級民政部門按照民辦非企業(yè)單位有關(guān)規(guī)定對公益服務(wù)組織進行統(tǒng)一登記，并頒發(fā)法人證書。

　　其五，建立以政府采購為基礎(chǔ)的環(huán)保公共服務(wù)新體制。政府采購公共服務(wù)是建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本方向之一。在環(huán)境保護領(lǐng)域，可參照扶貧、養(yǎng)老、社區(qū)綜合服務(wù)等其他領(lǐng)域的成功經(jīng)驗，由環(huán)保部委托成立專項基金，通過公開招投標(biāo)的方式對環(huán)境保護領(lǐng)域的一系列公共服務(wù)進行基于市場機制的政府采購。也可參照英國的模式，選擇比較成熟的環(huán)保公益組織進行政府委托。

　　其六，建立以有效監(jiān)管為核心的政府監(jiān)管制度。對使用公共資源、提供公共服務(wù)的非政府組織，進行必要的行政監(jiān)管和社會監(jiān)督是國際慣例。有的國家如英國，實行登記和監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管體制；有的國家如德國、日本，實行的是登記和監(jiān)管相分離的監(jiān)管體制。鑒于中國現(xiàn)行法規(guī)仍然實行雙重管理，建議在環(huán)保部和民政部充分協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行雙重管理體制進行部分改正，將登記職能集中在民政部門，而將監(jiān)管職能統(tǒng)一到環(huán)保部門。各級環(huán)保部門建立環(huán)保公益組織監(jiān)管中心，統(tǒng)一行使對環(huán)境保護領(lǐng)域各類非政府組織特別是環(huán)保公益服務(wù)組織的監(jiān)管職能。

　　要在培育發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步實行包括備案、登記、認定的三級準(zhǔn)入和分類分級管理制度。對于組織化程度低、規(guī)模小、人員少的社區(qū)環(huán)保等組織，應(yīng)實行備案制度；對于規(guī)模大、人員多、活動廣、組織化程度高的組織，實行法人登記制度；對于影響大、公益性強的組織，則實行公益認定制度。改善和加強以“年檢”為核心的信息報告制度。采取公益舉報制度，廣泛動員公眾參與環(huán)保公益組織的監(jiān)管，并建立全國聯(lián)網(wǎng)的公益舉報受理機制。實行公益托管制度，加強政府在監(jiān)管上的權(quán)威和剛性約束。

　　其七，建立以合作主義為原則的政治整合模式。依照有關(guān)理論與國際經(jīng)驗，一個國家的多種社會力量有兩種整合方式，一為多元主義，一為合作主義（或叫法團主義）。兩者都鼓勵民間力量的發(fā)育，其差異在于多元主義淡化國家權(quán)威，強調(diào)多元民主，而合作主義則強調(diào)國家權(quán)威，主張其他社會力量在國家框架之內(nèi)、代表國家發(fā)揮作用。相對而言，合作主義更有利于社會整合與穩(wěn)定。就中國的情形來說，構(gòu)建和諧社會也需要更多借鑒合作主義的經(jīng)驗及其原則。環(huán)保非政府組織通過上述公共服務(wù)體系能夠有效整合到國家框架內(nèi)，形成典型的合作主義模式。

　　其八，政府如何對待激進環(huán)保非政府組織。環(huán)保非政府組織過激行為可分為三個方面：一是在行為上違背了法律，或違背了國家的整體利益；二是與政府的溝通渠道受限，轉(zhuǎn)而采取過激行動；三是在社會利益群體的分化中，代表市場利益、企業(yè)利益的群體實力強大，環(huán)保非政府組織往往代表環(huán)境污染受害者這個弱勢群體進行抗?fàn)?。針對不同情形，?yīng)分別對待。

　　王名為清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長

　　陶傳進為北京師范大學(xué)社會公益研究中心主任