體制弊端：環(huán)保組織作用受制約

　　在政府改革、社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的過程中，環(huán)保非政府組織的公共服務(wù)、社會治理和政策倡導(dǎo)功能具有重要的意義。但在現(xiàn)實(shí)中存在許多問題制約其作用的發(fā)揮。

　　其一，雙重管理體制的弊端。中國現(xiàn)行的民間組織登記管理體制是嚴(yán)格實(shí)行入口限制的所謂雙重管理，即由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)分別行使職能，嚴(yán)格限制民間組織通過登記注冊合法化。由于難于合法化，越來越多的環(huán)保非政府組織采取工商注冊形式或者干脆不登記，據(jù)調(diào)研估計(jì)其數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過合法登記的組織。由于工商注冊和不登記等非正規(guī)渠道帶有一定的交易成本和制度風(fēng)險(xiǎn)，使得許多環(huán)保非政府組織將原本應(yīng)當(dāng)用于從事環(huán)境保護(hù)的種種公益性、專業(yè)性努力，轉(zhuǎn)移到對于組織合法性的關(guān)心上。

　　其二，多元力量的整合難題。環(huán)保非政府組織與企業(yè)、地方政府，在圍繞環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系上，往往代表不同的利益群體或者利益空間，各種社會政策和社會整體利益的執(zhí)行，是這些力量達(dá)成均衡的結(jié)果。環(huán)保非政府組織的發(fā)育，特別是伴隨整個(gè)社會環(huán)境生態(tài)危機(jī)的日益嚴(yán)峻，需要在各個(gè)不同的利益群體或利益空間的代言人之間構(gòu)建相互較力、彼此互動、在矛盾及沖突中走向妥協(xié)和制衡的社會整合機(jī)制。否則，多元力量很可能導(dǎo)致多元爭斗和混亂無序。

　　其三，缺乏來自政府和社會的資金支持?？傮w上看，資金不足是環(huán)保非政府組織普遍存在的問題。許多草根組織年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)不足2萬元，難以開展正常的活動。從英國、德國等許多發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看，環(huán)保非政府組織和政府之間開展環(huán)境領(lǐng)域公共服務(wù)方面的合作，通過政府采購爭取公共財(cái)政的資金支持，是其發(fā)展壯大的重要機(jī)制。中國的環(huán)保非政府組織特別是草根組織，極少有機(jī)會得到來自政府方面的資金支持，加上社會募款艱難，使得這些組織只好盡量尋求來自境外的各種資金支持。

　　其四，環(huán)保非政府組織專業(yè)能力不足。由于發(fā)展歷史短，資金不足，加上法律政策環(huán)境不利，中國的環(huán)保非政府組織相對于境外同類組織來說，能力不足是一個(gè)突出的問題。在國際上，環(huán)保非政府組織從20世紀(jì)70年代開始起步，已經(jīng)發(fā)展成為全球環(huán)境治理中最為重要的力量。國際上大的環(huán)保非政府組織如地球之友、綠色和平、世界自然基金會等，都集結(jié)了大批優(yōu)秀專業(yè)人士，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)并擁有專業(yè)性、多層次、多功能的社會動員和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

    公共管理新課題：政府與非政府組織的關(guān)系

　　隨著非政府組織的發(fā)展，政府和非政府組織的關(guān)系問題成為現(xiàn)代公共管理的核心課題之一。

　　英國是處理政府與非政府組織關(guān)系比較成功的國家。在英國，各類非政府組織有近20萬家，其中有18萬家在英國慈善委員會進(jìn)行登記注冊。慈善委員會是英國統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類非政府組織登記注冊和監(jiān)督管理的國家監(jiān)管機(jī)關(guān)，享有執(zhí)法權(quán)和包括制定相關(guān)法規(guī)等部分立法權(quán)。非政府組織在慈善委員會進(jìn)行登記注冊的好處，首先是能夠得到政府每年提供的總額達(dá)33億英鎊的資金支持，它們占到全英非政府組織年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的約30％；其次，英國對待開展慈善活動的非政府組織實(shí)行減免稅和退稅制度，每年因減免稅和退稅優(yōu)惠的稅收總額高達(dá)30億英鎊；第三，非政府組織經(jīng)過登記注冊成為政府認(rèn)可的慈善組織，能夠有更高的公信力，可以從社會募集大量的慈善捐款，其年度募款總額，也達(dá)到30多億英鎊。

　　為了促進(jìn)政府和非政府組織的合作，英國政府和各類慈善組織之間簽訂了“政府與非政府組織合作框架協(xié)議”，其中詳細(xì)規(guī)定了政府對待非政府組織的態(tài)度、原則、義務(wù)，以及雙方合作的基本框架和內(nèi)容。另一方面，慈善委員會作為統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)，承擔(dān)監(jiān)管慈善組織的職責(zé)。該委員會集中力量監(jiān)管規(guī)模和影響最大的400家組織（其年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)占全國慈善組織總額的43％）；并對規(guī)模和影響較大的2萬家（含上述400家，占全國慈善組織運(yùn)營經(jīng)費(fèi)總額的91％）的組織進(jìn)行較為嚴(yán)格的定期審計(jì)和檢查；對于數(shù)量眾多但規(guī)模和影響有限的16萬家組織（大約占總數(shù)的90％，資金規(guī)模的9％），則采取例行的年度申報(bào)審計(jì)的方式，委托專門的審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。這種“抓大放小”的監(jiān)管原則起到了很好的效果，使得英國成為世界上政府與非政府組織合作最為成功、公益腐敗最少的國家。

　　與英國相比，日本在處理政府與非政府組織的關(guān)系問題上有過一段曲折教訓(xùn)。戰(zhàn)后日本長期奉行國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展理念，雖然早在20世紀(jì)60年代就出現(xiàn)了不少致力于社會公益事務(wù)的非政府組織，但它們在日本國內(nèi)難有生存發(fā)展的空間，只好在國外開展活動。這使得各種社會事務(wù)集中在政府系統(tǒng)手中，一旦發(fā)生突發(fā)事件使國家機(jī)器出現(xiàn)故障，就會造成極大的社會危機(jī)。

　　1995年，日本突發(fā)阪神大地震，整個(gè)國家機(jī)器近于癱瘓，理應(yīng)由國家承擔(dān)的救災(zāi)救濟(jì)工作陷入混亂，由于應(yīng)急救援系統(tǒng)失靈而錯失最佳救援的時(shí)機(jī)，致使數(shù)以千計(jì)的生命被斷送。與此形成鮮明對照的是：在地震災(zāi)區(qū)，成千上萬的志愿者自發(fā)組織起來，成立了各種開展緊急救援、慈善救濟(jì)、災(zāi)民互助等活動的草根非政府組織，發(fā)揮了意想不到的作用。這個(gè)事件促使日本社會進(jìn)行深刻反思，開始走上政府和非政府組織之間合作的探索之路。1998年日本頒布了《特定非營利事業(yè)促進(jìn)法》（簡稱“NPO法”），大幅度降低各種非政府組織獲得法人地位的門檻。近年來日本各級政府都開始設(shè)立用于資助非政府組織的各種公益基金，努力構(gòu)建政府對非政府組織的支持體系。