11月11日，華沙聯(lián)合國氣候大會開幕，此時距中國政府在哥本哈根氣候大會上承諾的節(jié)能減排任務(wù)已過四年，國內(nèi)的“十二五”節(jié)能減排進(jìn)程也已過半。

　　棋至中盤，中國節(jié)能減排成績并不如人意。盡管污染物排放和單位GDP能耗逐年下降，但比照既定目標(biāo)仍然滯后，后半段的任務(wù)更加艱巨。

　　2013年春天覆蓋全國130萬平方公里、波及6億人口的大霧霾，猶令公眾無法對成績單滿意。直到目前，北京還不時淪為“霧都”。

　　節(jié)能減排，儼然已經(jīng)成為公眾檢驗政府公信力的一把標(biāo)尺。各級政府為此已使出深身解數(shù)，包括重現(xiàn)“十一五”末的突擊限電。是管得不夠還是管得不當(dāng)？值得深思。

　　比起節(jié)能減排的量化目標(biāo)，十八屆三中全會的全面深化改革部署著眼更為長遠(yuǎn)、更為根本，要求“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”。這對節(jié)能減排的“十二五”保衛(wèi)戰(zhàn)，既提出了新要求，也提供了新動力。

　　如何兼顧眼前與長遠(yuǎn)，走出患得患失，如何標(biāo)本兼治，建設(shè)美麗中國，我們需要的不僅是拭目以待，更需要共同參與。

　　政府如何出手

　　政府要在制度制定、監(jiān)管執(zhí)法上不缺位不越位，不干預(yù)市場和企業(yè)微觀決策，使得節(jié)能減排得以高效率實現(xiàn)

　　中國的生態(tài)脆弱、資源短缺、環(huán)境容量有限，節(jié)能減排對于社會公平、經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)安全十分重要。節(jié)能減排需要用制度保護(hù)。關(guān)鍵要正確處理政府與市場的關(guān)系，政府嚴(yán)格界定節(jié)能減排的制度邊界，讓要素自由流動、平等交換，提高節(jié)能減排效率。

　　能源和大氣環(huán)境資源均是自然資源資產(chǎn)，化石能源是不可再生資源，大氣環(huán)境的自凈能力是可量化的環(huán)境容量資產(chǎn)。社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展必須要保障能源的安全供給，廉價、具有環(huán)境負(fù)外部性的化石能源的開采利用，具有重要的公共資源和戰(zhàn)略資源屬性。

　　美國在1990年起實行的二氧化硫總量控制，和京都議定書規(guī)定的發(fā)達(dá)國家二氧化碳排放的總量限額，就是大氣環(huán)境資源資產(chǎn)化的實例。

　　可見，節(jié)能減排是國家自然資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，有些產(chǎn)權(quán)可以確權(quán)登記到自然法人，例如土地和水資源使用，有些則為全民所有，例如大氣環(huán)境容量。公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可以侵犯。這就要求實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，用制度嚴(yán)格界定節(jié)能減排空間，保障能源和生態(tài)安全。

　　“嚴(yán)”定邊界要求政府不可缺位，制定和實施節(jié)能減排的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)等，加強市場監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。能源安全和環(huán)境健康也意味著政府需要劃定節(jié)能減排的“紅線”。

　　1971年，中國能源消費總量只有3.91億噸標(biāo)油，為美國總量的25%；2011年，達(dá)到26.13億噸，超過美國總量的15.2%?；茉吹拈_采會破壞地下水系，使用會燃燒排放大量污染物，化石能源消耗量、污染物排放量、排放標(biāo)準(zhǔn)等與能源安全和環(huán)境承載力相適應(yīng)的數(shù)量和速度，就是節(jié)能減排的“紅線”。

　　二氧化碳、二氧化硫和大氣微顆粒物排放量也是經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，需要讓市場在配置節(jié)能量、碳排放權(quán)、硫氮排污權(quán)、微顆粒物排放權(quán)等資源中起決定性作用，保障稀缺環(huán)境資源的高效利用。政府要做的是，制定化石能源消耗總量或節(jié)能減排額度或標(biāo)準(zhǔn)，政府不需要在微觀層面規(guī)定哪家企業(yè)的消耗量或排放量，只需監(jiān)管執(zhí)行。

　　企業(yè)有新技術(shù)產(chǎn)生節(jié)能盈余，可以在市場上出售；企業(yè)達(dá)不到節(jié)能要求，可以在市場上購買節(jié)能額度。對于污染控制，企業(yè)可以自己內(nèi)部治理，也可以外包給專業(yè)環(huán)保公司治理。企業(yè)選擇何種方式來實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)，政府沒有必要也不應(yīng)該干預(yù)市場、干預(yù)企業(yè)行為。

　　對于高耗能高排放產(chǎn)品，如果企業(yè)能夠滿足排放標(biāo)準(zhǔn)，并不需要政府來判定哪家企業(yè)是“產(chǎn)能過?！被颉奥浜螽a(chǎn)能”，應(yīng)該讓他們在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，政府應(yīng)該依法而不應(yīng)該行政命令“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。

　　市場對資源配置的決定性作用，不僅僅是表現(xiàn)在生產(chǎn)層面，而且也體現(xiàn)在消費層面。以體現(xiàn)資源消費累進(jìn)稅的“階梯電價”為例，如果增量消費的電價超過1元/度，高出了風(fēng)電、太陽光伏發(fā)電的電價，消費者就會傾向去購買風(fēng)電或是光電，甚至在自家房屋上建光伏發(fā)電裝置供電，而不需要政府去下令或者攤派。

　　節(jié)能減排需要政府有所作為，但不是亂作為；需要讓市場發(fā)揮作用，但不是不作為。例如，節(jié)能減排的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、政策要切合實際，過高過低都會影響節(jié)能減排的實效，和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障。

　　地方保護(hù)落后產(chǎn)能、技術(shù)，損害、侵占的是他人的環(huán)境資產(chǎn)、公共環(huán)境資產(chǎn)，實際上是違法行為。對于超標(biāo)排放不監(jiān)管、不執(zhí)法，或監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)，屬行政不作為、政府失職，需要承擔(dān)法律責(zé)任。

　　節(jié)能減排關(guān)乎可持續(xù)發(fā)展，具有公共資源屬性，企業(yè)為自我利益最大化而忽略外部成本，往往產(chǎn)生市場失靈，必須要有政府代表社會或公眾加以修正。因此，節(jié)能減排必需要處理好政府和市場的關(guān)系，政府要在制度制定、監(jiān)管執(zhí)法上不缺位不越位，不干預(yù)市場和企業(yè)微觀決策，讓市場活力得到充分體現(xiàn)，使得節(jié)能減排得以效率實現(xiàn)。高技術(shù)“困難戶”

　　寧波市的節(jié)能水平居全國前列，但依然完不成單位降耗指標(biāo)

　　限電，又見限電。為突擊完成節(jié)能減排指標(biāo)，地方政府在“十一五”期末采取的“拉閘限電”，在“十二五”中期再次上演。

　　位于寧波大榭開發(fā)區(qū)的萬華化學(xué)（寧波）氯堿有限公司副總經(jīng)理宋科表示，已經(jīng)接到了電力部門的檢修通知，11月25日開始為期一個月的停產(chǎn)檢修。

　　對于寧波市而言，限電可能是目前無奈之下最為行之有效的“節(jié)能”舉措。該市日前“榮登”節(jié)能目標(biāo)完成情況預(yù)警表，為級別最高的一級預(yù)警。2013年1月-9月，全市單位GDP能耗同比僅下降0.7%，與全年下降3.6%目標(biāo)差距相去甚遠(yuǎn)，這讓寧波市政府繃緊了神經(jīng)。

　　11月6日，寧波市政府下發(fā)緊急通知，摸底停產(chǎn)檢修企業(yè)，鼓勵市場形勢“不理想”的企業(yè)停產(chǎn)、減產(chǎn)，對不銹鋼熔煉、氯堿和水泥等高耗能企業(yè)，將在11月-12月停產(chǎn)讓電15天，煉油化工、鋼鐵等重點用能行業(yè)，進(jìn)一步落實減產(chǎn)、停產(chǎn)的針對性限電措施。

　　以另一個尺度觀察，寧波市的節(jié)能水平其實位居全國前列。

　　寧波市經(jīng)信委節(jié)能與綜合利用處處長童鴻根表示，從2012年的數(shù)據(jù)來看，寧波市單位GDP能耗和工業(yè)單位增加值能耗，均低于全國平均水平20%以上。

　　但這并不能保證寧波市完成降耗指標(biāo)。“十二五”的前三年，僅2012年完成節(jié)能目標(biāo)，由于無法有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排之間的矛盾，寧波市的節(jié)能減排陷入了“靠天吃飯”的尷尬局面：經(jīng)濟(jì)回暖用能激增，指標(biāo)難以完成，反之則達(dá)標(biāo)。

　　2011年，受“十一五”末沖刺節(jié)能減排，許多原本該上馬的高耗能項目拖至當(dāng)年，導(dǎo)致“十二五”開局之年的降耗指標(biāo)未能達(dá)標(biāo)。

　　2012年，寧波市單位GDP能耗下降6%，超額完成當(dāng)年的目標(biāo)，與之相對應(yīng)的是當(dāng)年寧波市經(jīng)濟(jì)下滑，工業(yè)增加值下降7%。

　　2013年，寧波市經(jīng)濟(jì)形勢回暖，1-9月規(guī)模以上企業(yè)累計完成工業(yè)增加值同比增長8.0%，綜合能耗大增7.6%。

　　“高耗能項目的投產(chǎn)和今夏持續(xù)高溫天氣，是節(jié)能目標(biāo)難以完成的主要因素?！睂幉ㄊ薪?jīng)信委副主任葉春華說。

　　中國政府在制定出GDP單位降耗指標(biāo)后，逐級分解下放到地方政府，遵循“東高西低”的原則：東部的降耗指標(biāo)一般高于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)?？紤]到寧波市高能耗產(chǎn)業(yè)集中的情況，浙江省特別允許寧波市在“十二五”節(jié)能減排方案中，剔除鎮(zhèn)海煉化乙烯項目、寧波鋼鐵等項目的新增能耗。

　　即便如此，寧波市2013年仍然難以完成降耗指標(biāo)。

　　放眼全國，和寧波一樣難以完成今年節(jié)能指標(biāo)的地區(qū)不在少數(shù)。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，前三個季度除海南、寧夏、新疆和青海這四個紅色一級預(yù)警的?？屯猓_(dá)到橙色二級預(yù)警省份由上半年的3個增長為目前的8個。

　　降耗指標(biāo)完不成的地方多數(shù)屬于高耗能行業(yè)集中之地。葉春華認(rèn)為，節(jié)能減排政策應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局特點給予更加彈性的政策。

　　2013年1-5月，西部地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)能源消費同比增長6.58%，大大高于東部地區(qū)的2.3%和中部地區(qū)的0.63%，“如果繼續(xù)上重化工項目，節(jié)能減排任務(wù)勢必難以完成，但不抓住產(chǎn)業(yè)西移的機(jī)會，GDP增長又有問題”。西部某省經(jīng)信委人士說。

　　一位接近浙江省政府的人士指出，目前浙江省的單位能源產(chǎn)出水平位居全國前列，僅次于北京市和廣東省，在此基礎(chǔ)上要持續(xù)大幅節(jié)能降耗，需要有重大的技術(shù)突破。

　　寧波市現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路線圖中，囊括了新材料、新能源、新裝備、信息技術(shù)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，但葉春華稱，新興產(chǎn)業(yè)不一定適合在所有地區(qū)上馬。 “政府導(dǎo)向指向新興產(chǎn)業(yè)，但不意味著短時期內(nèi)就能做大做強，所以在相當(dāng)長的一段時間里，我們面對的矛盾仍然突出?！比~春華說。