環(huán)境問題已成為當(dāng)前制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸之一。由于環(huán)境治理具有明顯的正外部效應(yīng)，屬于市場失靈范圍;基于收益最大化原則，市場微觀主體不愿主動承擔(dān)責(zé)任。這就需要政府采取一系列包括財稅、金融等經(jīng)濟(jì)措施以及必要的行政手段來對此進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控。

生態(tài)環(huán)保財稅政策現(xiàn)狀

目前有關(guān)生態(tài)環(huán)保的財政政策主要包括排污收費(fèi)制度、環(huán)保預(yù)算投入、政府采購和排污權(quán)交易機(jī)制;稅收機(jī)制主要是通過征稅限制和稅收優(yōu)惠引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，我國有關(guān)生態(tài)環(huán)保的財稅政策主要有：

一、財政政策

我國目前有關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政政策主要包括排污收費(fèi)制度、環(huán)保預(yù)算投入、政府采購和排污權(quán)交易機(jī)制。

排污收費(fèi)制度是籌集環(huán)境治理資金的手段之一，長期以來主要收費(fèi)項(xiàng)目包括污水、廢氣(二氧化硫、氮氧化物、煙氣林格曼黑度和其他污染物)、固體廢棄物(粉煤灰、冶煉渣、爐渣、煤矸石、尾礦和其他渣)、危險廢物(以填埋試處理不符合國家有關(guān)規(guī)定的危險廢物)及噪聲超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。按照2003年頒布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的規(guī)定：排污費(fèi)實(shí)行“收支兩條線” 管理，?？顚Ｓ?，主要用于重點(diǎn)污染源防治，區(qū)域性污染防治，污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用以及國務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息。

環(huán)保預(yù)算資金屬于財政預(yù)算專項(xiàng)投入，用于環(huán)保研發(fā)和環(huán)境治理。近年來，我國環(huán)保預(yù)算資金不斷增加，2007年到2011年我國環(huán)保財政預(yù)算支出分別為995.82億元、1451.36億元、1934.04億元、2441.98億元、2640.98億元，增長速度較快，是環(huán)境治理與保護(hù)的主要經(jīng)費(fèi)來源。

政府采購一般是通過招標(biāo)方式集中采購商品。政府采購的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，對降低排放、改善生態(tài)環(huán)境有重要作用。

排污權(quán)交易是一種基于市場的經(jīng)濟(jì)手段，有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制的配制資源作用。早在1990年~1994年，原國家環(huán)保局在全國16個重點(diǎn)城市進(jìn)行了“大氣污染物排放許可證”制度的試點(diǎn)。2002年3月，原國家環(huán)?？偩譀Q定在山東、山西、江蘇、河南和上海、天津、柳州開展二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實(shí)施的示范工作。2001年11月，江蘇南通，出現(xiàn)了我國第一例排污權(quán)交易。2002年，江蘇完成我國首例異地二氧化硫排污權(quán)交易。這種方式保證了生產(chǎn)發(fā)展所急需的排污容量供應(yīng)，又不因?yàn)榘l(fā)展生產(chǎn)而超過二氧化硫總量控制指標(biāo)，同時，實(shí)現(xiàn)脫硫的企業(yè)每年又可得到經(jīng)濟(jì)回報。為了保證每年有富余指標(biāo)供應(yīng)給買家，賣方必須保證脫硫設(shè)施的良好狀態(tài)，提高了企業(yè)環(huán)境保護(hù)的積極性。

二、稅收政策

關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅收機(jī)制主要是通過征稅限制和稅收優(yōu)惠引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。目前已經(jīng)開征的有益于環(huán)境保護(hù)的稅種主要包括資源稅、消費(fèi)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和企業(yè)所得稅。

資源稅的征收主要是為了引導(dǎo)大家節(jié)約利用資源，減少浪費(fèi)，并且通過差別稅率防止采富棄貧行為。消費(fèi)稅的征收目的主要是調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費(fèi)方向，同時有利于對環(huán)境的保護(hù)和優(yōu)化。車船稅對乘用車和中輕型商務(wù)客車按照尾氣排量分別確定年征稅額，排放量大的稅額高，排放量小的稅額低。城市維護(hù)建設(shè)稅的稅款專門用于城市規(guī)劃、環(huán)境維護(hù)和建設(shè)，對于生態(tài)環(huán)境的改善起著重要作用。城鎮(zhèn)土地使用稅的征收旨在促進(jìn)對城鎮(zhèn)土地的合理開發(fā)與利用。耕地占用稅旨在保護(hù)農(nóng)村耕地資源，維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

企業(yè)所得稅則主要是通過稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)保護(hù)環(huán)境，主要包括對企業(yè)綜合利用資源取得的收入，從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得，購置并實(shí)際使用符合規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額等給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

財稅政策存在的問題

財政政策運(yùn)用不到位，現(xiàn)有稅收政策對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用不充分，排污權(quán)交易制度發(fā)展緩慢。

已有的財稅政策對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有一定積極作用，但仍存在諸多不足。

一、財政政策運(yùn)用不到位

對污染物排放的財政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定不科學(xué)。長期以來，這項(xiàng)制度一方面只對超標(biāo)排放收費(fèi)，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致排污收費(fèi)資金不能滿足污染治理的資金需要。另一方面，由于排污收費(fèi)額度低于污染治理費(fèi)用，排污企業(yè)基于收益最大化原則，選擇為污染物排放繳費(fèi)而不主動進(jìn)行技改減排，不利于生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)。以企業(yè)排放二氧化硫?yàn)槔覈洞髿馕廴痉乐畏ā芬蟪瑯?biāo)排放企業(yè)繳納罰款，企業(yè)每排放1公斤二氧化硫，有關(guān)管理部門收取0.2元的排污費(fèi)，而企業(yè)減排1公斤二氧化硫，則支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過0.2元。受利益驅(qū)使，很多企業(yè)寧肯繳排污費(fèi)也不愿積極治污。

環(huán)保預(yù)算投入占GDP比重較低。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)治理污染投入占GDP的比例達(dá)到1%~1.5%時，才能基本控制環(huán)境污染;占比達(dá)到2%~3%時，才能改善環(huán)境質(zhì)量。20世紀(jì)后期，發(fā)達(dá)國家環(huán)保投入一般占GDP的2%~3%左右。然而，2007年到2011年我國環(huán)保財政支出占GDP的比重均不足1%，不能充分滿足環(huán)境治理需要。

政府采購的環(huán)保引導(dǎo)功效不明顯。從環(huán)保角度來看，由于目前政府采購存在宣傳不充分、信息不對稱、透明度不高、監(jiān)管不到位等問題，導(dǎo)致企業(yè)的參與度較低，競爭不充分，采購產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保功效受到影響。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會組織中國節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證中心對我國15個政府機(jī)構(gòu)耗能設(shè)備和器具狀況的抽樣調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析顯示，抽查的15個單位的節(jié)能潛力為8682噸標(biāo)準(zhǔn)煤， 占2001年能源消耗總量的23.5%。這說明，政府采購項(xiàng)目節(jié)能和改善環(huán)境的潛力較大。

二、現(xiàn)有稅收政策對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用不充分

資源稅課稅范圍的有限性在一定程度上縱容了非稅資源的過度消費(fèi)與浪費(fèi)，而較低的定額稅率使得企業(yè)的資源稅收成本有限。雖然原油、天然氣已經(jīng)改為比例稅率、從價計(jì)稅，但是我國能源消費(fèi)以煤炭為主(2010年煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的68%)，因此，資源稅改革對環(huán)境保護(hù)的作用還不太明顯。

消費(fèi)稅課征范圍過窄不利于消費(fèi)稅環(huán)境保護(hù)功能的發(fā)揮，而且消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，很多的消費(fèi)者對消費(fèi)稅知之甚少，也在一定程度上削弱了消費(fèi)稅的環(huán)保功能。

城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅均實(shí)行定額稅率而且稅率較低，對保護(hù)土地資源作用有限。

城市維護(hù)建設(shè)稅是一種附加稅，以納稅人應(yīng)繳的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅為計(jì)稅基礎(chǔ)，按比例征收，從而一定程度上限制了這一稅種對優(yōu)化環(huán)境的功能和作用。
而現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠措施范圍有限而且形式以減免稅為主，不夠靈活多樣。實(shí)踐中如果納稅人對相關(guān)優(yōu)惠政策不了解，有可能享受不到應(yīng)有的稅收利益，從而影響其環(huán)境優(yōu)化的效果。

三、排污權(quán)交易制度發(fā)展緩慢

目前，我國的排污權(quán)交易市場平臺和價格機(jī)制還不夠完善。自2007年11月10日第一個排污權(quán)交易中心在浙江省嘉興市掛牌成立以來，不少省份都初步建立了排污交易平臺。目前，江蘇南通、浙江嘉興等不少地區(qū)已有排污權(quán)交易的實(shí)例，不過都是在環(huán)保局撮合下企業(yè)間點(diǎn)對點(diǎn)的交易。排污量的拍賣仍屬于環(huán)保機(jī)構(gòu)參與的一級市場，雖能增加一定的收入，但是對企業(yè)減少污染排放的刺激效應(yīng)不強(qiáng)。促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技改減排的二級交易市場還有待開發(fā)。

優(yōu)化財稅政策建議

增加環(huán)保財政投入，加強(qiáng)監(jiān)督管理;完善環(huán)境稅收政策;創(chuàng)新價格機(jī)制;實(shí)施政府綠色采購，引導(dǎo)可持續(xù)消費(fèi)。

長期來看，在環(huán)境治理方面應(yīng)充分發(fā)揮財政的調(diào)節(jié)作用和稅收的限制與引導(dǎo)功能。一方面，通過征收稅費(fèi)抑制資源浪費(fèi)和污染物排放;另一方面，通過財政支持和稅收優(yōu)惠手段促進(jìn)節(jié)能設(shè)備的開發(fā)與應(yīng)用，改善生態(tài)環(huán)境。

第一，增加環(huán)保財政投入，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

一是加大節(jié)能和環(huán)境治理的資金投入。進(jìn)一步增加環(huán)境保護(hù)預(yù)算資金，并逐步提高環(huán)保資金財政投入占GDP的比重。進(jìn)一步完善環(huán)保資金的投入結(jié)構(gòu)。環(huán)保資金投入應(yīng)以轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主，支持節(jié)能減排技術(shù)的開發(fā)與利用，加快技術(shù)升級與改造，盡快淘汰落后產(chǎn)能。

二是創(chuàng)新投入機(jī)制。除了預(yù)算投入之外，積極運(yùn)用財政貼息、“以獎代補(bǔ)”等較為靈活的財政補(bǔ)助方式，支持環(huán)保項(xiàng)目的研發(fā)與建設(shè)。財政貼息能夠更充分地利用信貸資金，補(bǔ)充公共財政預(yù)算環(huán)保資金的不足;“以獎代補(bǔ)”方式相對于直接補(bǔ)助，更能激發(fā)企業(yè)改善環(huán)境的積極性。

三是建立健全資金使用監(jiān)督機(jī)制。任何形式的資金支持，都應(yīng)有完善的資金使用監(jiān)督機(jī)制，確保資金能夠充分發(fā)揮效益。除了財政、環(huán)保等部門監(jiān)督，還應(yīng)建立有效的公眾監(jiān)督和參與機(jī)制，調(diào)動社會公眾參與環(huán)境治理的積極性，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，提高資金使用效率。

第二，完善環(huán)境稅收政策。

完善現(xiàn)有稅收制度。加快資源稅改革步伐。在對原油、天然氣從價計(jì)稅的基礎(chǔ)上擴(kuò)大從價定率征收范圍，使資源稅全部與價格掛鉤，提高資源稅對資源市場的調(diào)節(jié)能力;擇機(jī)擴(kuò)大資源稅的課稅范圍，把具有生態(tài)意義的資源整合到資源稅調(diào)節(jié)范圍。改革城市維護(hù)建設(shè)稅。探索把城建稅作為一個獨(dú)立稅種的運(yùn)行模式，主要是對城建稅的納稅人、計(jì)稅依據(jù)、稅率等基本要素進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，通過差別對待原則，充分發(fā)揮這一稅種對環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)和資金支持功能。充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)和激勵作用。要加強(qiáng)對現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策的宣傳，使納稅人熟悉政府利用稅收優(yōu)惠政策的環(huán)境導(dǎo)向，從而進(jìn)一步調(diào)整自身經(jīng)營行為。要認(rèn)真貫徹執(zhí)行已有的稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步提高納稅服務(wù)水平和能力，不能因?yàn)榧{稅人不了解政策而削弱優(yōu)惠政策的引導(dǎo)功能。

加快環(huán)境稅的立法步伐。稅收作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿，對節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境有較強(qiáng)的引導(dǎo)作用和調(diào)節(jié)功能。因此，應(yīng)盡快對環(huán)境稅的征稅范圍、計(jì)征依據(jù)、稅率設(shè)計(jì)進(jìn)行測算和論證，按照立法程序制定環(huán)境稅收制度。目前，西方各國普遍開征的環(huán)境稅主要有：空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪聲稅、垃圾稅等。20世紀(jì)90年代以來，這些國家環(huán)境稅占稅收收入和GDP的比重均呈現(xiàn)上升趨勢，環(huán)境稅的作用逐漸加大。我國應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情，盡快開征環(huán)境稅。我國環(huán)境稅的設(shè)計(jì)應(yīng)在原有排污收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行，是費(fèi)改稅的組成部分，不會過多地增加納稅人的負(fù)擔(dān)，但是會有針對性地加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

第三，創(chuàng)新價格機(jī)制。

完善排污收費(fèi)定價機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范排污收費(fèi)價格機(jī)制，按照“污染者付費(fèi)”原則，在現(xiàn)有收費(fèi)基礎(chǔ)上，以污染治理成本為基數(shù)重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境要素成本量化納入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

建立健全排污權(quán)交易二級市場。我國目前的排污權(quán)交易還不夠普遍，而且排污權(quán)交易制度還不夠完善。由于企業(yè)減少排放量指標(biāo)不能進(jìn)行自由市場交易而彌補(bǔ)相應(yīng)成本，企業(yè)減少污染排放量的積極性不高。因此，要結(jié)合國外實(shí)踐，加快排污權(quán)交易的制度建設(shè)和立法進(jìn)程，包括污染排放總量的控制以及將排污權(quán)有償出讓的制度設(shè)計(jì)，激發(fā)企業(yè)減排的積極性和主動性，激活和完善排污權(quán)交易二級市場。
第四，實(shí)施政府綠色采購，引導(dǎo)可持續(xù)消費(fèi)。

政府采購對環(huán)境的保護(hù)和優(yōu)化具有雙重效用。一方面，政府購買商品的排放標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)境有直接的影響;另一方面，政府購買具有導(dǎo)向功能。節(jié)能、環(huán)保的集中采購會引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，更多地生產(chǎn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，從而促進(jìn)全社會能效的提高和環(huán)境的改善。政府采購要處理好微觀經(jīng)濟(jì)利益和宏觀社會利益的關(guān)系，不斷提高商品采購的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布綠色采購清單和操作規(guī)范，建立綠色采購信息平臺，并進(jìn)一步完善社會監(jiān)督機(jī)制。

第五，加大宣傳力度，提高全社會成員的節(jié)能環(huán)保意識。

改善生態(tài)環(huán)境是一項(xiàng)需要全民參與的社會性事業(yè)。目前我國生活污染比較嚴(yán)重，且有逐年上升的勢頭。近年來城市生活垃圾以年均10%的速度在增長，對環(huán)境的危害日益加劇。要發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督作用，通過電視、廣播等多種渠道，加大環(huán)境宣傳報道力度，使公眾認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境與自身行為息息相關(guān)，逐步形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會成員積極參與的環(huán)境治理新格局。