環(huán)境影響評價制度（以下簡稱環(huán)評）改革再起步。

在近日召開的全國環(huán)保系統(tǒng)政府信息公開工作會議上，環(huán)保部部長周生賢公開表示，環(huán)評作為與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，其體制機制亟須完善。

他進一步指出，環(huán)評改革的基本思路是，依法依規(guī)嚴格環(huán)評，加大信息公開和公眾參與力度，不斷改進環(huán)評報告書審批決策體系，不斷完善環(huán)評各項技術(shù)規(guī)范，強化環(huán)評職能、機構(gòu)、編制建設(shè)。

為此環(huán)保部將采取多種有力的改革措施，其中包括推動修訂《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》），實行環(huán)評受理、審批和驗收全過程三公開，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)全部完成脫鉤改制，并開展專項執(zhí)法檢查。

“上述改革措施如果能夠真實落實，將對完善環(huán)評制度起到非常關(guān)鍵的作用?！币晃坏胤江h(huán)保廳官員對本報記者指出，同時環(huán)評改革的一個難題，即未批先建問題非常突出，希望在未來的《環(huán)評法》修訂中對此加大處罰力度。

未批先建的法律急待修訂

周生賢表示，將推動修訂《環(huán)評法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，加強建設(shè)項目環(huán)境損益分析，研究建立環(huán)境保護成本合理分攤機制。

“《環(huán)評法》從2003年出臺頒布并實施，至今已有近十年，對從源頭控制污染起到了非常好的作用，但由于對未批先建項目缺少實質(zhì)性的約束，讓環(huán)保部門飽受責(zé)罵，但實際上問題不在于環(huán)保部門，而在于《環(huán)評法》第31條是一條惡法?！鼻笆龅胤江h(huán)保廳官員對本報記者指出。

根據(jù)《環(huán)評法》第31條，對未批先建情形，由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦環(huán)評手續(xù)，逾期不補辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款。

“依據(jù)上述規(guī)定，未批先建的企業(yè)回旋余地很大，只要限期補辦了，環(huán)保部門還不能對其進行罰款，《環(huán)評法》有何威懾力可言？”環(huán)保部的一位官員分析稱，“31條”應(yīng)修改為限期補辦，并可予以罰款。

該官員進一步指出，按照目前罰款上限不過20萬的規(guī)定，對很多央企、國企動輒上億甚至幾十億的項目來說，先批后建要影響進度和工期，未批先建最多才罰20萬，還真不如先開工再說，這實際在變相鼓勵企業(yè)未批先建。

這一條款的危害不限于此。前述地方環(huán)保廳官員認為“31條”中的“補辦環(huán)評手續(xù)”中暗藏玄機，“如果在補辦環(huán)評環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)該項目根本不能、不應(yīng)上馬時，環(huán)保部門能否真正否決這些項目，無論項目大小？”“實際上很難，這暗示企業(yè)可以先上車，后買票”，環(huán)評制度的預(yù)防作用蕩然無存。

對此，業(yè)界一直呼吁盡快修訂第31條。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授、曾參與環(huán)境評價法起草的王燦發(fā)表示，建議在修法時明確規(guī)定，對于未批先建的項目，即使補辦了環(huán)評手續(xù)，如果該項目違反有關(guān)法律法規(guī)或者政府規(guī)劃，環(huán)保部門也不應(yīng)該批準其環(huán)評報告。

同時，前述環(huán)保部官員建議，由于第31條的罰款上限太低，企業(yè)“不放在眼里”，應(yīng)提高罰款的額度，一種方法是直接提高上限，另一種辦法是根據(jù)項目投資額的一定比例來確定罰款，“罰款不是目的，目的在于督促企業(yè)在環(huán)評環(huán)節(jié)守法”。

環(huán)評受理、審批和驗收三公開

周生賢在談到環(huán)評信息公開時，特別強調(diào)將修訂《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），細化和規(guī)范公眾參與的內(nèi)容和程序，創(chuàng)新公眾參與的組織形式，擴大參與范圍和有效性。

《暫行辦法》制訂于2006年，不少內(nèi)容已經(jīng)不能滿足形勢的需要。在前述地方環(huán)保廳官員看來，環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)評的前提，可是根據(jù)《暫行辦法》，公眾無論是參與規(guī)劃環(huán)評，還是參與項目環(huán)評，規(guī)劃的編制機關(guān)和項目的建設(shè)單位在報批環(huán)境影響報告書前，只需公布環(huán)評報告的部分信息，“可以而不是必須”將環(huán)評報告簡本予以公開。

同時，由于《暫行辦法》缺少有效的程序規(guī)定和制度保障，沒有公眾參與的具體規(guī)定和具體的實施程序，導(dǎo)致公眾的參與存在一定的盲目性和隨意性。