國家發(fā)改委有關(guān)負責人日前透露，“十二五”碳強度減排指標綜合實施方案將于近期發(fā)布，碳排放強度指標將下發(fā)到各省、自治區(qū)、直轄市。據(jù)悉，該方案涉及指標的分配、實施以及考核機制。此前，我國確立了“十二五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)能耗下降16%以及單位GDP碳排放強度下降17%的目標，碳減排指標的實施引人關(guān)注。

    “十一五”末，一些地方為了完成節(jié)能減排指標，不惜采取拉閘限電等極端措施。有關(guān)專家表示，這在一定程度上是由于節(jié)能減排指標分配、任務完成方式和考核辦法等方面尚存在不足。對此，國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦建議，根據(jù)“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降的目標和GDP預測的數(shù)字，將強度目標換算成總量目標，然后在此基礎上進行地區(qū)和行業(yè)的分解，充分保證分配的公平。

    “一刀切”欠合理

    今年3月，國家發(fā)改委副主任解振華表示，“十二五”要實現(xiàn)能耗強度下降16%、二氧化碳強度下降17%，節(jié)能減排工作難度不小。完成今年單位GDP能耗下降3.5%左右，二氧化硫等4項污染物排放量均減少1.5%的目標，對實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標至關(guān)重要。

    “十一五”期間，我國第一次將節(jié)能目標設置為約束性指標，到2010年年底我國能耗強度相比2005年降低19.1%，基本實現(xiàn)節(jié)能20%左右的預定目標。然而，有關(guān)專家認為，這一目標設置的主要問題是“一刀切”的分配方式容易造成分配不公，擠壓欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展空間。

    有關(guān)專家表示，全國有20個省、自治區(qū)、直轄市的節(jié)能任務被定為20%，這種“一刀切”做法在一定程度上忽略了地區(qū)的差異，如上海、北京和寧夏、甘肅都定在20%，這對寧夏和甘肅這樣的西部省區(qū)顯然不公。此外，由于采取的是碳強度考核辦法，各地主要采取了行政減排的手段，因此出現(xiàn)了只追求效果而不追求效率的現(xiàn)象。

    今年1月，國家發(fā)改委下發(fā)了“十二五”節(jié)能目標分解方案征求意見稿。根據(jù)征求意見稿，全國分為5類地區(qū)，每類地區(qū)確定一個節(jié)能指標，其單位GDP能耗降低率分為10%-18%區(qū)間的5類任務。“此次指標分解充分考慮到每個地區(qū)的特征，將全國按照不同的發(fā)展階段分成5類地區(qū)，每類地區(qū)確定一個指標，這樣大體上可以保證情況相同的省份得到同樣的對待。”有關(guān)專家表示。“十二五”節(jié)能指標體現(xiàn)了區(qū)域差異化考核， 減排指標的分配值得期待。

    可按地區(qū)和行業(yè)分配

    “將碳強度目標換算成總量目標，通過“十二五“碳強度下降目標和GDP預測的增速可以估算出全國總排放額度。同時，將全國的總量分解到地方，將全國總的碳排放額度分為全國地區(qū)基本排放額度和全國行業(yè)排放額度兩部分，分別按人均GDP和人口與行業(yè)先進排放標準在各省進行分配。”在減排目標的選擇上，劉世錦提出了自己的方案。

    劉世錦表示，由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)應該承擔不同的減排責任。由于人均GDP水平能夠較好地反映人均歷史累計排放水平，按人均GDP水平分配各省排放額度，與我國在國際上一貫主張的按“人均歷史累計排放權(quán)相等原則公平分配全球碳排放空間”原則具有內(nèi)在一致性。

    對于設定全國行業(yè)排放額度，劉世錦表示，在全國層面處理高排放行業(yè)減排問題，一方面為了突出節(jié)能減排重點，如果占全國總排放量30%左右的重點排放企業(yè)的減排問題得到有效解決，完成全國節(jié)能減排目標就有了保證；另一方面，也有利于解決未來跨省之間的轉(zhuǎn)移排放問題。“各省的高排放行業(yè)如電力、石化、煤炭等，很大程度上是直接為全國服務，這些行業(yè)有的是價格未能完全由市場調(diào)節(jié)，排放成本難以通過價格上漲轉(zhuǎn)移到下游產(chǎn)業(yè)；有的價格雖能靈活調(diào)整卻屬于基礎性行業(yè)，價格如因增加排放成本而上漲可能推動全國性物價上漲，如果能在全國層面解決排放問題，也可以保證碳排放額度分配的公平”。

    減排手段靈活多樣

    劉世錦表示，根據(jù)這一方案，在將排放額度分配給各省后，各省既可以通過減少“實際排放量”來完成任務，也可以通過改變“跨省合作與交易額度”等靈活方式完成任務。在考核時，不考核各省單位GDP碳排放強度指標，只考核各省碳排放總量指標。考核總量時，也不要求各省“實際排放量”等于“分配的排放額度”，只要求各省“十二五”期末實現(xiàn)各自碳預算賬戶平衡即可，而平衡的方式則可以靈活多樣。

    一是排放權(quán)交易計劃。排放權(quán)交易系統(tǒng)可以先期覆蓋“重點排放企業(yè)”，逐步建立起全面覆蓋的排放權(quán)交易體系?？缡〗灰椎慕Y(jié)果要反映在省級排放賬戶余額的變動上。國家也可以將排放市場當作宏觀調(diào)控的新工具，通過買賣排放額度影響排放權(quán)價格，以實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標。

    二是國內(nèi)聯(lián)合履約與國內(nèi)清潔發(fā)展機制?！毒┒甲h定書》設計的聯(lián)合履約與清潔發(fā)展機制兩種國際合作機制可以運用到國內(nèi)發(fā)達和欠發(fā)達省份之間的合作。企業(yè)還可以跨省到減排成本較低的地方進行減排項目投資。這就為促進中西部欠發(fā)達省份經(jīng)濟發(fā)展提供了新的渠道。

    三是排放額度跨省拆借。中央成立全國排放權(quán)管理與調(diào)劑中心，各省的排放額度指標統(tǒng)一由該中心托管，使用時向該中心支取。有多余排放額度的省份，可以將多余的排放額度拆借給其他省份以獲得回報；排放額度不夠的省份則可以向該中心借取排放額度，并付出相應成本。這樣會形成一個市場化的排放指標拆借價格。國家可以通過對排放額度拆借市場的干預實現(xiàn)對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。

    此外，還可以利用碳匯機制。各省植樹造林形成的碳匯可以用來增加其賬戶額度，這個額度可以用于工業(yè)項目，或者向其他省出售來獲得收益。這樣就可以鼓勵植樹造林，并為中西部地區(qū)增加一條新的綠色發(fā)展途徑。