國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項課題建議，中國應(yīng)在“十二五”致力建立基于市場的節(jié)能減排新機制

    最新一份政府工作報告于3月16日公布。國務(wù)院總理溫家寶表示：“十二五”單位GDP能耗降低目標(biāo)為16％，單位GDP碳排放降低目標(biāo)為17％——這意味著，在繼續(xù)提出節(jié)能目標(biāo)的同時，降低碳排放強度也成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展一個新的約束性指標(biāo)。

    根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的報告，中國過去五年單位GDP能耗累計下降19.06％，基本完成此前提出的20％目標(biāo)。單從數(shù)字上看，“十二五”能耗強度下降目標(biāo)比“十一五”少了足足4個百分點，難度似乎有所降低。但清華大學(xué)氣候政策中心在其撰寫的《2010中國低碳發(fā)展報告》中稱，中國已經(jīng)挖掘了大量容易挖掘的節(jié)能潛力，特別是在“上大壓小”、淘汰落后產(chǎn)能等方面，今后的節(jié)能減排難度實際上加大了。

    多位專家表示，“十一五”期間，中國在節(jié)能減排上過于依賴行政手段，減排成為一種負(fù)擔(dān)。節(jié)能目標(biāo)“基本完成”的背后，是沉重的代價。很多高耗能、高排放企業(yè)被關(guān)閉；河北安平、河南林州等個別地區(qū)，甚至不惜采用拉閘限電或停止供暖等極端手段。

    正因為此，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦帶領(lǐng)的課題組提出：“十二五”應(yīng)著重在減排指標(biāo)設(shè)定與分配、任務(wù)實現(xiàn)方式，以及考核等方面建立新機制，在公平分配各省排放額度的基礎(chǔ)上，允許各省采取靈活多樣方式完成減排任務(wù)。

    “這樣的方案，不只是為了實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，更是為了建立市場化的節(jié)能減排新機制，讓節(jié)能減排成為促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟增長的新動力。”劉世錦說。

    “十一五”問題所在

    在劉世錦看來，過去五年節(jié)能減排難度較大，個別地方出現(xiàn)拉閘限電等現(xiàn)象，并不是因為指標(biāo)過于嚴(yán)格，而在一定程度上是因為指標(biāo)設(shè)定與分配、任務(wù)完成方式和考核等方面存在不足。

    “十一五”期間，全國單位GDP能耗下降目標(biāo)為20％，各省目標(biāo)均大致按此水平設(shè)定。對此，劉世錦及其同事最新完成的“國內(nèi)減排機制：基本框架設(shè)計”報告指出，這在公平性上容易引起爭議。一方面，一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)完成節(jié)能減排指標(biāo)相對輕松；另一方面，欠發(fā)達(dá)的中西部省份處于能耗強度上升的重化工業(yè)階段，節(jié)能減排和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾非常突出。

    2010年，由于單位GDP能耗一度不降反升，寧夏屢次被國家發(fā)展改革委列入預(yù)警名單。但是，寧夏在節(jié)能減排上可謂下了大力氣，自治區(qū)政府要求完成節(jié)能降耗任務(wù)“不講條件、不講代價、不留后路、不折不扣”，并對工作措施不力、沒有完成任務(wù)的市、部門和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子實行“一票否決”。

    官方數(shù)據(jù)顯示，寧夏最終完成了“十一五”單位GDP能耗下降20％的目標(biāo)。但其中的艱辛，恐怕只有參與者最為清楚。

    例如，石嘴山市的國電大武口發(fā)電廠始建于上世紀(jì)80年代，一度是寧夏最大的發(fā)電廠，其最早的四臺機組曾于2000年實現(xiàn)熱電聯(lián)產(chǎn)供熱改造，但在2010年全部被關(guān)停，為節(jié)能減排做出了不小的貢獻(xiàn)。

    2011年2月，寧夏發(fā)展改革委副主任馬忠玉接受《中國投資》雜志專訪時道出了苦水：寧夏在節(jié)能減排問題上面臨窘境，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度依賴本地資源，且“十二五”時期重化工比重預(yù)計超過90％，這就決定了資源能源的加速消耗和污染排放的加速增加，而“十一五”期間寧夏該關(guān)停的企業(yè)基本已經(jīng)實現(xiàn)關(guān)停，因此“十二五”形勢更為嚴(yán)峻。

    此外，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組張永生研究員指出，一些地區(qū)，比如山西，之所以排放較高，很大程度上是為其他省份提供能源等產(chǎn)品所致，其排放如果完全占用本地額度，也不公平。

    2010年9月，國家發(fā)展改革委副主任解振華在一次新聞發(fā)布會上說，“十一五”節(jié)能目標(biāo)分解時考慮了各地發(fā)展情況，比如海南經(jīng)濟總量低，只分配了12％，有些西部地區(qū)分配了15％，有些資源性的大省潛力比較大，確定為20％，最大的達(dá)到22％。但他承認(rèn)，“十一五”節(jié)能指標(biāo)分配還是“有些問題”，準(zhǔn)備在“十二五”根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術(shù)上的能力。