編者按
　　我國流域跨界環(huán)境糾紛問題多年來一直很嚴重，不但引發(fā)上下游、流域兩岸矛盾，而且影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，成為亟待解決的現(xiàn)實問題。近年來，環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心協(xié)調(diào)處置了多起跨界環(huán)境糾紛事件，在跨界環(huán)境糾紛處理方面積累了一些經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)了一些問題，并提出了相關(guān)建議，希望相關(guān)領(lǐng)域有所借鑒。

　　在環(huán)境保護部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在地方政府及環(huán)保等部門的支持配合下，華東環(huán)境保護督查中心(以下簡稱華東督查中心)近年來成功協(xié)調(diào)處置了多起流域跨界生態(tài)破壞、環(huán)境污染糾紛事件。協(xié)調(diào)工作有利地促進了糾紛案件問題的解決，促進了地方政府對環(huán)境法律法規(guī)和標準的執(zhí)行。但是，在協(xié)調(diào)處置跨界環(huán)境糾紛事件過程中，仍存在一些制約糾紛問題解決的因素，影響解決糾紛問題常效機制的建立，并直接影響跨界流域行政單元區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　協(xié)調(diào)處置流域跨界環(huán)境糾紛要把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　閱讀提示
　　一是搞清事實。通過多種方式了解和掌握流域跨界生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題現(xiàn)狀、原因、危害程度等基本信息；二是分清責任。分清引發(fā)流域跨界環(huán)境糾紛事件相關(guān)政府未能有效履行的環(huán)境保護責任。三是依法協(xié)調(diào)。組織召開相關(guān)政府及部門參加的協(xié)調(diào)會，正式提出協(xié)調(diào)的有關(guān)要求。

　　流域跨界環(huán)境糾紛事件問題成因復(fù)雜，形式繁多，涉及面廣，上下游存在利益沖突。引發(fā)流域跨界環(huán)境糾紛事件的直接原因有:一是突發(fā)環(huán)境事件；二是長期排污蓄積導(dǎo)致總量超標；三是枯水期等水資源量大幅減少導(dǎo)致水環(huán)境惡化；四是上下游跨界斷面水質(zhì)目標不一致形成的糾紛。更深層次的原因有:流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局不符合流域主體功能區(qū)定位要求；流域各行政單元污染自己、污染別人、又被別人污染情況突出，環(huán)境質(zhì)量達不到功能區(qū)標準。協(xié)調(diào)處置跨界環(huán)境糾紛事件時要明確，政府整改的最終目標是實現(xiàn)跨界流域行政單元內(nèi)、單元間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局符合主體功能區(qū)定位，排污總量滿足水環(huán)境質(zhì)量達標要求。

　　近年來，華東督查中心協(xié)調(diào)處置的代表性環(huán)境糾紛案件有蘇浙皖太極洞風景名勝區(qū)環(huán)境污染與生態(tài)破環(huán)事件，蘇魯郯城、新沂污染事件，浙滬平湖、金山黃姑塘水污染事件，蘇浙吳江、嘉善太浦河飲用水水源事件等。在協(xié)調(diào)處置跨界環(huán)境糾紛事件中，如何通過協(xié)調(diào)促進跨界地方政府建立預(yù)防跨界環(huán)境糾紛發(fā)生的常效機制至關(guān)重要。

　　在具體協(xié)調(diào)工作中，我們始終注意把握以下3個關(guān)鍵環(huán)節(jié):

　　一是搞清事實。通過聽取匯報、現(xiàn)場調(diào)查等多種方式了解和掌握流域跨界生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題現(xiàn)狀、原因、危害程度等基本信息。

　　二是分清責任。分清引發(fā)流域跨界環(huán)境糾紛事件相關(guān)政府未能有效履行的環(huán)境保護責任。

　　三是依法協(xié)調(diào)。在搞清事實、分清責任的基礎(chǔ)上，組織召開相關(guān)政府及部門參加的解決流域跨界問題的協(xié)調(diào)會，指明跨界環(huán)境糾紛問題及相關(guān)政府未能有效履行的責任，正式提出協(xié)調(diào)的有關(guān)要求。協(xié)調(diào)要求通常從提高認識、明確目標、整改問題、建立機制等方面提出。相關(guān)行政單元政府依據(jù)協(xié)調(diào)要求，應(yīng)依法履行的責任、完成整改的目標、時限、機制建立等進行表態(tài)。

　　制約流域跨界環(huán)境糾紛處置的主要問題
　　閱讀提示
　　一是水環(huán)境功能區(qū)域及評價問題；二是流域主體功能區(qū)定位問題；三是水資源跨行政單元分配問題；四是部門協(xié)調(diào)面臨的主要問題。

　　筆者在協(xié)調(diào)處置流域跨界環(huán)境糾紛過程中，發(fā)現(xiàn)存在以下問題:水環(huán)境功能區(qū)劃分及評價問題一是劃分主體不一致。目前，省級人民政府均有權(quán)批復(fù)省轄區(qū)水環(huán)境功能區(qū)，跨界流域水環(huán)境功能區(qū)可由相鄰省級政府分別劃分、批復(fù)。

　　二是劃分標準分類不統(tǒng)一?？缃缡〖壢嗣裾鷱?fù)的水環(huán)境功能區(qū)中，上游政府批復(fù)的出境斷面、下游政府批復(fù)的入境斷面水質(zhì)標準分類不統(tǒng)一。劃分標準分類不統(tǒng)一導(dǎo)致上下游政府的責任和義務(wù)不明晰，跨省界流域環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)失去了必要的前提和基礎(chǔ)。如浙江(杭州市)、安徽(黃山市)兩省同屬新安江流域，上游安徽省政府批復(fù)的出境斷面水質(zhì)為Ⅲ類，而下游的浙江省政府批復(fù)的入境斷面為Ⅱ類。安徽、浙江兩省流域跨界水環(huán)境標準分類問題、流域發(fā)展與保護問題曾被列為全國人大重點督辦的議案。華東督查中心曾協(xié)調(diào)處理福建省龍巖市與廣東省梅州市象洞河的跨界水污染糾紛事件，在交界地區(qū)，下游的廣東省政府劃定的入境斷面水環(huán)境功能標準為Ⅱ類水體，而上游的福建省政府劃定的出境斷面水環(huán)境功能標準為Ⅲ類水體。

　　三是劃分水域功能相分離?？缃缡〖壢嗣裾鷱?fù)的水環(huán)境功能區(qū)中，由于劃定標準分類不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致水域環(huán)境功能和保護目標相分離，跨界區(qū)域水域功能與達標功能類別標準不對應(yīng)。

　　四是評價指標有局限。國家重點流域考核跨界斷面水質(zhì)指標僅有高錳酸鹽指數(shù)(或COD)、氨氮兩項，而國家地表水環(huán)境質(zhì)量標準(GB3838－2002)評價指標有24項(如涉及集中式生活飲用水地表水源地，則評價指標為109項)。僅兩項評價指標不足以反映跨界流域斷面水環(huán)境質(zhì)量全面達標情況，難以全面明確上下游行政單元污染控制的責任與義務(wù)，更難以評價和保障相鄰下游行政單元的飲用水水源地水質(zhì)達標。

　　流域主體功能區(qū)定位問題一是流域主體功能區(qū)尚未全面劃定。2007年國務(wù)院下發(fā)關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(國發(fā)［2007］21號)，明確國家主體功能區(qū)規(guī)劃在2007年12月報國務(wù)院審議；明確省級主體功能區(qū)規(guī)劃在2008年11月報省級人民政府審議。目前全國主體功能區(qū)規(guī)劃于2010年6月12日由國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，省級主體功能區(qū)規(guī)劃大多還在編制之中。由于水域污染大多源于陸域，流域所在行政單元主體功能區(qū)確定對流域尤其是對跨界流域生態(tài)安全至關(guān)重要。主體功能區(qū)確定有助于從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局本源上解決跨界環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。

　　二是流域跨界區(qū)域現(xiàn)狀主體功能區(qū)定位不一致。如常見上游行政單元跨界區(qū)域現(xiàn)狀功能區(qū)定位為重點開發(fā)區(qū)，建立經(jīng)濟發(fā)展園區(qū)；而下游行政單元相鄰水域現(xiàn)狀功能區(qū)卻常定位為集中式生活飲用水地表水源地等限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)。