5年來，從城市到鄉(xiāng)村，從大漠到水鄉(xiāng)，天更藍(lán)、地更綠、水更清;也正是這5年，謀篇布局、改革制度、抓鐵有痕，中國正在努力探索一條超越傳統(tǒng)增長模式的綠色發(fā)展道路

“除了反腐敗之外，反污染將成為考察官員的又一個(gè)重要抓手?！边@句話在近日被免職的兩位天津市政府官員身上得到了最直接的體現(xiàn)。

近日，天津市委市政府決定，免去李洪艷東麗區(qū)副區(qū)長職務(wù)和陳波津南區(qū)副區(qū)長職務(wù)，并分別給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。他們不是因?yàn)槌霈F(xiàn)了貪腐問題，而是沒有落實(shí)好環(huán)境整改工作職責(zé)。

今年4月28日至5月28日，中央第一環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)天津市開展了環(huán)境保護(hù)督察，東麗區(qū)與津南區(qū)均在巡查中被提出問題，但在此后的多次巡查中發(fā)現(xiàn)兩地仍未達(dá)到整改要求。

比如，東麗區(qū)的天津市財(cái)崗利機(jī)械制造有限公司長期違法生產(chǎn)，且兩次拒絕環(huán)境執(zhí)法檢查，問題至今未完成整改;津南區(qū)小站鎮(zhèn)相關(guān)閥門生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營、沖天爐眾多、污染嚴(yán)重問題也依然存在。

作為分管環(huán)境保護(hù)工作的副區(qū)長，李洪艷和陳波最終因?qū)χ醒氲谝画h(huán)境保護(hù)督察組提出的整改要求重視不夠、落實(shí)不到位，對(duì)轄區(qū)內(nèi)“散亂污”企業(yè)整治取締工作組織推動(dòng)不力而被免職。

在公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍看來，此次天津市兩位官員因環(huán)保問題被免職，充分體現(xiàn)了國家嚴(yán)抓環(huán)保問題的力度與決心。

“黨的十八大以來，國家對(duì)環(huán)保問題的重視程度前所未有?！瘪R軍對(duì)法治周末記者強(qiáng)調(diào)。

實(shí)現(xiàn)督察全覆蓋

這次讓天津市兩位副區(qū)長“栽了跟頭”的中央環(huán)境保護(hù)督察組，對(duì)各地方政府而言已不算陌生。

據(jù)環(huán)境保護(hù)部官網(wǎng)8月7日發(fā)布的信息，8月7日至15日，已組建完成的8個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組，將分別陸續(xù)督察進(jìn)駐吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團(tuán))8省份。

在此批環(huán)保督察開始之前，中央環(huán)保督察已經(jīng)完成了對(duì)全國23個(gè)省(區(qū)、市)的督察。此批督察啟動(dòng)后，受督察省份增至31個(gè)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國各省(區(qū)、市)的督察全覆蓋。

2012年11月召開的黨的十八大，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。十八大審議通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》更是將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”寫入黨章，作為行動(dòng)綱領(lǐng)。

十八大以來，習(xí)近平總書記也曾多次在不同場合強(qiáng)調(diào)，“既要綠水青山，也要金山銀山”;“綠水青山就是金山銀山”。如何兼顧經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，加大環(huán)境保護(hù)力度，共促綠色可持續(xù)發(fā)展，成為黨中央的核心理念之一。

被外界譽(yù)為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組正是中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的最有力體現(xiàn)。

環(huán)保督察這一制度設(shè)計(jì)，出自中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，要求全面落實(shí)黨委、政府環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的主體責(zé)任。

會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，無論黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在位與否，只要損害生態(tài)環(huán)境，就要終身追責(zé)。環(huán)保督察結(jié)果也要向中組部移交，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)任免的重要依據(jù)。

此次會(huì)議及通過的相關(guān)文件，也被視為為環(huán)保督察制度奠定了制度依據(jù)。

督查變督察之后

事實(shí)上，在中央環(huán)保督察組成立之前，環(huán)保部層面已有了跨區(qū)域的督查機(jī)構(gòu)。

在國家環(huán)保總局(環(huán)保部前身)局長解振華在任期間，為解決日益凸顯的區(qū)域性環(huán)境問題，解振華要求打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。從2006年7月開始，逐步建成了華北、華東、華南、西北、西南、東北6大區(qū)域督查中心。

盡管環(huán)保部外派的區(qū)域督查機(jī)構(gòu)在重大環(huán)境事件督查督辦方面發(fā)揮了重要作用，在2013年5月華南督查中心對(duì)老工業(yè)基地湖南株洲的環(huán)保綜合督查中也在檢查企業(yè)的同時(shí)首次增加了對(duì)地方黨委政府的督查，但在實(shí)踐中依然面臨諸多問題。

馬軍舉例稱，比如，督查中心工作職責(zé)與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責(zé)有諸多重疊，存在“多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查”現(xiàn)象;區(qū)域督查中心不屬于環(huán)保部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，層級(jí)不高導(dǎo)致難以對(duì)地方黨委政府形成有效約束，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問題缺乏制約手段。

由環(huán)保部牽頭成立，代表黨中央、國務(wù)院對(duì)各地黨委和政府及其有關(guān)部門開展環(huán)境保護(hù)督察工作的中央環(huán)保督察組顯然解決了層級(jí)不高的問題。2016年1月首次亮相的中央環(huán)保督察組成員規(guī)格之高令人“眼前一亮”，組長由環(huán)保部原副部長周建擔(dān)任，副組長由現(xiàn)任環(huán)保部副部長翟青擔(dān)任，成員包括中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳督察室和環(huán)保部人員。

這直接提高了各地政府的重視程度。中央環(huán)保督察組所到的第一站，河北省，是由省長張慶偉主持迎接中央環(huán)保督察組的工作動(dòng)員會(huì)，省委書記趙克志作動(dòng)員講話。不久后，張慶偉和趙克志均被中央環(huán)保督察組進(jìn)行了約談。

這也體現(xiàn)了中央環(huán)保督察與此前區(qū)域督查的另一大區(qū)別，與以往區(qū)域督查主要監(jiān)督檢查企業(yè)不同，中央環(huán)保督察組將“緊盯”省級(jí)黨委和政府貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院環(huán)境保護(hù)重大決策部署情況，解決和處理突出環(huán)境問題的責(zé)任。

“從督查到督察，雖然僅一字之差，但環(huán)保督察工作的廣度和力度有了極大的提升?！瘪R軍評(píng)價(jià)指出。

官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年，中央環(huán)保督察共覆蓋全國16個(gè)省份，受理群眾舉報(bào)環(huán)境問題3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，拘留720人，約談6307人，問責(zé)6454人。

在第一年交出滿意成績單的基礎(chǔ)上，中央環(huán)保督察組的力度仍在不斷提升。

據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)，于今年4月啟動(dòng)的巡視天津、山西、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州7省(市)的第三批7個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組共立案處罰企業(yè)8687家，拘留405人，約談6657人，問責(zé)4660人。

“這些數(shù)據(jù)足以表明，環(huán)境保護(hù)督察工作絕不僅是"嘴上說說而已"，而是在動(dòng)真格的?！瘪R軍指出，督察組在監(jiān)管企業(yè)的同時(shí)，狠盯政府落實(shí)責(zé)任，抓住了解決環(huán)保問題的核心所在。

法律助力督查行動(dòng)

“8月10日，駐京津冀的6個(gè)督查組共檢查119家企業(yè)(單位)，發(fā)現(xiàn)33家企業(yè)存在涉氣環(huán)境問題。存在問題的企業(yè)中，屬于涉氣"散亂污"問題的4家，超標(biāo)排放的1家，未安裝污染治理設(shè)施的13家?！?br />
每日通報(bào)“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強(qiáng)化督查”的進(jìn)展在近期已成為環(huán)保部官網(wǎng)的“標(biāo)配”，通報(bào)中不僅有數(shù)據(jù)，還會(huì)直接點(diǎn)明具體問題。

為期一年、28個(gè)督查組、5600人、28個(gè)城市、25次輪換，這場被外界譽(yù)為“有史以來國家層面直接組織的最大規(guī)?！钡拇髿馕廴痉乐螐?qiáng)化督查行動(dòng)，開始于今年4月初。

之所以選擇京津冀及周邊地區(qū)是因?yàn)檫@是我國重化產(chǎn)業(yè)最為集中的區(qū)域，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在這片僅占全國7.2%的國土面積上，主要大氣污染物排放量卻占了全國的30%左右。

此次對(duì)大氣污染的大規(guī)模強(qiáng)化督查，在很多業(yè)內(nèi)人士看來也與2017年是“大氣十條”第一階段的收官之年有一定關(guān)系。

2013年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡稱“大氣十條”)，立下了“到2017年全國地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”的“軍令狀”。

不過，在馬軍看來，國家在環(huán)保法治化建設(shè)上的推動(dòng)同樣不容忽視。

大氣污染具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，因此以前“各自為政”的環(huán)境管理模式很難真正有效解決這一問題，2016年1月新修訂實(shí)施的大氣污染防治法專章規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治制度，規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

馬軍認(rèn)為，此番強(qiáng)化督查正是環(huán)保部依照法律要求，會(huì)同京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，來推動(dòng)整個(gè)區(qū)域協(xié)同治污，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

法律同樣強(qiáng)化了督查的執(zhí)行力，在實(shí)際中出現(xiàn)拒不接受監(jiān)督檢查的企業(yè)，督察組可依照大氣污染防治法第九十八條規(guī)定，對(duì)其處兩萬元以上20萬元以下的罰款。

環(huán)保法體系基本形成

事實(shí)上，不斷完善法治化建設(shè)，正是黨的十八大以來國家強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的一個(gè)突出表現(xiàn)。

這其中最值得一提的就是2015年1月1日正式實(shí)施的新環(huán)保法，不僅因?yàn)檫@是該法自1989年通過后25年來的首次修改，更重要的是環(huán)保法第四條明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)是國家的基本國策，環(huán)境保護(hù)自此從法律層面被定為國策，上升為與計(jì)劃生育、國土保護(hù)同樣重要的地位。

作為環(huán)境保護(hù)的基本大法，新環(huán)保法因眾多“給力”的政策被冠以“史上最嚴(yán)”的稱號(hào)。

“建設(shè)項(xiàng)目違法最高罰款20萬元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設(shè)備租金?！敝袊ù髮W(xué)環(huán)境資源法學(xué)教授王燦發(fā)曾直言，我國環(huán)境問題屢禁不絕，癥結(jié)在于違法成本過低。

新環(huán)保法賦予環(huán)保部門對(duì)違規(guī)企業(yè)可按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪五種新手段，來提升違法成本。

其中按日計(jì)罰最令企業(yè)“膽寒”。對(duì)受到罰款處罰，被責(zé)令改正卻拒不改正的企業(yè)，相關(guān)部門可以自責(zé)令改正之日次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，上不封頂。以重慶市為例，在實(shí)施按日計(jì)罰后，企業(yè)違法行為改正率從過去的4.8%猛增至84%。

大氣、水、土壤污染是影響我國環(huán)境質(zhì)量最突出的問題，全國人大環(huán)資委副主任委員袁駟將其視為我國環(huán)保工作的三大主戰(zhàn)場。

2016年3月，環(huán)保部專門設(shè)立了水環(huán)境管理司、大氣環(huán)境管理司和土壤環(huán)境管理司來應(yīng)對(duì)，相關(guān)法治建設(shè)也在不斷圍繞這三大戰(zhàn)場“排兵布陣”。

繼2013年發(fā)布“大氣十條”外，國務(wù)院在2015年4月印發(fā)了“水十條”，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，確定了全面控制污染物排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、著力節(jié)約保護(hù)水資源等10個(gè)方面238項(xiàng)措施;2016年5月出臺(tái)的“土十條”也提出了開展土壤污染調(diào)查，實(shí)施農(nóng)用地分類管理等多項(xiàng)措施。

三部專項(xiàng)法律的修訂制定也已接近尾聲，除2016年1月新修訂實(shí)施的大氣污染防治法外，新修訂的水污染防治法將于2018年1月1日起施行;我國首部土壤污染防治的專門法律土壤污染防治法(草案)也于近期公開向社會(huì)征求了意見。

在馬軍看來，黨的十八大以來，通過修訂環(huán)境基本大法并與新修訂的大氣污染防治法、水污染防治法和不久將出臺(tái)的土壤污染防治法等法律結(jié)合在一起，已經(jīng)為我國形成了較為完善的環(huán)境資源保護(hù)法律體系。

值得一提的是，即將與水污染防治法同一天施行的還有環(huán)境保護(hù)稅法。該法是黨的十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”要求后，全國人大常委會(huì)審議通過的第一部單行稅法，也是我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。

強(qiáng)化司法護(hù)航

作為民眾參與環(huán)境監(jiān)督保護(hù)最有力的途徑，在新環(huán)保法實(shí)施之前，環(huán)境公益訴訟一直遭遇尷尬。

馬軍直言，盡管2013年1月1日實(shí)施的民事訴訟法中規(guī)定有關(guān)組織可以向法院提起公益訴訟，但由于沒有明確細(xì)化，因此，公益組織提起環(huán)保公益訴訟時(shí)，經(jīng)常遇到“是否有權(quán)提起公益訴訟”的難題，往往在立案時(shí)就被法院駁回。

新環(huán)保法明確環(huán)境公益訴訟的主體可以為在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織。隨后出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進(jìn)一步將登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等列入了社會(huì)組織的范疇。

界定并擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告資格主體范圍，極大地提高了司法實(shí)踐的可操作性。就在新環(huán)保法實(shí)施當(dāng)天，由民間環(huán)保組織自然之友和福建省綠家園作為共同原告提起的環(huán)境公益訴訟被福建省南平市中級(jí)人民法院立案受理，成為依據(jù)新環(huán)保法立案的第一例環(huán)境公益訴訟案件。

與此同時(shí)，2015年7月1日，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定。

在試點(diǎn)行將屆滿之時(shí)，2017年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，明確將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入這兩部法律，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

環(huán)境污染案件有極強(qiáng)的專業(yè)性，因此，影響環(huán)境司法實(shí)踐的另一個(gè)關(guān)鍵因素就是審判專業(yè)化水平。

黨的十八大以來，除了進(jìn)一步推進(jìn)各地環(huán)保法庭的發(fā)展之外，最高人民法院也把環(huán)境資源審判專門化確定為一項(xiàng)重要的司法政策。

2014年6月，最高人民法院專門設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，提升環(huán)境資源案件審判工作專業(yè)化水平。2016年5月，又制定出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，要求各級(jí)法院積極構(gòu)建審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判團(tuán)隊(duì)專門化體系，發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用。

各地法院也紛紛響應(yīng)。以四川省為例，截至今年6月，除四川省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭外，四川全省18個(gè)中級(jí)法院也已設(shè)立環(huán)境資源審判庭，2016年共依法審結(jié)環(huán)境資源案件536件。

盡管環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中依然存在鑒定難、成本高等難題，但馬軍認(rèn)為，隨著法治化建設(shè)的完善以及司法實(shí)踐專業(yè)化水平的不斷提高，我國在環(huán)保訴訟領(lǐng)域?qū)⒂袠O大的提升。

回顧來時(shí)路，可以看到，黨的十八大以來，隨著我國生態(tài)環(huán)保改革制度的頂層設(shè)計(jì)初步完成，大氣、水和土壤的污染防治行動(dòng)計(jì)劃陸續(xù)出臺(tái)，新環(huán)境保護(hù)法頒布施行，“兩高”司法解釋降低環(huán)境入罪門檻、中央環(huán)保督察啟動(dòng)、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革開始試點(diǎn)，各項(xiàng)關(guān)切民生的生態(tài)制度出臺(tái)的密集程度前所未有。

而這5年來，從城市到鄉(xiāng)村，從大漠到水鄉(xiāng)，天更藍(lán)、地更綠、水更清;也正是這5年，謀篇布局、改革制度、抓鐵有痕，中國正在努力探索一條超越傳統(tǒng)增長模式的綠色發(fā)展道路。