去年6月，湖北仙桃部分市民反對(duì)生活垃圾焚燒項(xiàng)目落戶當(dāng)?shù)?。在?qiáng)烈的反建聲中，仙桃停建垃圾焚燒廠。

與一般的突發(fā)性環(huán)境群體事件相比，發(fā)生在仙桃的沖突是一起典型的鄰避事件，因?yàn)轫?xiàng)目還未建設(shè)，潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)際的危害。近年來(lái)，二甲苯(PX)化工項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目在一些地方，遭到居民不同程度的反對(duì)，陷入“一建就鬧，一鬧就?！钡睦Ь?。如何走出鄰避效應(yīng)的困局?記者采訪了有關(guān)人士。


造成鄰避問(wèn)題的原因是多方面的，需用法治思維解決。人民視覺(jué)

鄰避事件進(jìn)入多發(fā)頻發(fā)期

“一建就鬧，一鬧就?！?，帶來(lái)政府、社會(huì)以及企業(yè)的多輸局面

鄰避效應(yīng)，英文為“Not In My Back Yard”，直譯為“不要建在我家后院”，指當(dāng)?shù)鼐用褚驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目(比如垃圾焚燒廠、核電廠等鄰避設(shè)施)對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量等帶來(lái)負(fù)面影響，激發(fā)人們嫌惡情緒，以至于采取強(qiáng)烈的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨椤Ｅc“鄰避”相對(duì)應(yīng)，“迎臂效應(yīng)”指的是人們不排斥甚至歡迎相關(guān)項(xiàng)目的落地,認(rèn)為其能給社區(qū)發(fā)展帶來(lái)好處。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一份報(bào)告顯示，我國(guó)鄰避事件最早出現(xiàn)在2003年，2009年達(dá)到階段性新高，出現(xiàn)13起;2014年達(dá)到峰值15起，2015年下降到5起。2016年又頻發(fā)，環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，去年3月—10月，發(fā)生了19起。

“目前，我國(guó)鄰避事件進(jìn)入多發(fā)頻發(fā)期，主要集中在垃圾處理、石化、涉核項(xiàng)目等領(lǐng)域?！杯h(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心主任任勇說(shuō)。

目前，我國(guó)在建和運(yùn)行的垃圾處理設(shè)施有400多個(gè)，其中在建的200多個(gè)。根據(jù)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，到2020年，垃圾焚燒處理率達(dá)到40%。我國(guó)還要再建180多個(gè)垃圾處理設(shè)施。任勇判斷，隨著建設(shè)高峰的到來(lái)，如果處置不當(dāng)，可能還會(huì)發(fā)生更多的鄰避事件?！搬槍?duì)垃圾處理設(shè)施鄰避事件，峰值還沒(méi)有到”。

2012年6月，四川什邡投資過(guò)百億的鉬銅項(xiàng)目破土動(dòng)工。在開(kāi)工典禮的第二天，因擔(dān)心鉬銅項(xiàng)目可能會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)環(huán)境破壞，十幾名市民集體到市委上訪。隨后事態(tài)愈演愈烈，示威人數(shù)不斷增多，最終什邡市委書記明確表態(tài)，鉬銅項(xiàng)目不再建設(shè)。實(shí)際上，什邡鉬銅項(xiàng)目是一個(gè)利民的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型項(xiàng)目，技術(shù)相當(dāng)先進(jìn)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的報(bào)告梳理了96起鄰避事件，近1/3項(xiàng)目停建或停產(chǎn)。根據(jù)2016年的情況看，“一建就鬧，一鬧就停”的情況占到50%以上。

“鄰避事件帶來(lái)的是政府、社會(huì)以及企業(yè)的多輸局面?！比斡抡f(shuō)，國(guó)計(jì)民生項(xiàng)目停建，影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本巨大。以PX項(xiàng)目為例，我國(guó)現(xiàn)在有17個(gè)PX項(xiàng)目，產(chǎn)能達(dá)到1300萬(wàn)噸。PX產(chǎn)品自給率曾在65%左右，但目前降到40%多。這和鄰避事件頻發(fā)高發(fā)處理不當(dāng)不能說(shuō)沒(méi)有關(guān)系。

此外，規(guī)劃決策“朝令夕改”，也令政府公信力受損。

鄰避問(wèn)題有多方面原因

一些違法排污設(shè)施損害百姓權(quán)益而遭抵制，這不屬于“鄰避”

“從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看,鄰避問(wèn)題之所以發(fā)生，根本原因在于鄰避設(shè)施正外部性和負(fù)外部性不公平的分配，引發(fā)了所在地居民不公平感?！比斡抡f(shuō)，臺(tái)灣有一句話說(shuō)得很形象，雞屎拉在我家后院，雞蛋下在別家院。以垃圾焚燒廠為例，處理垃圾是公益，效益由城市全部居民共享，但垃圾焚燒廠可能出現(xiàn)的污染風(fēng)險(xiǎn)由周圍居民承擔(dān)。

他認(rèn)為，鄰避問(wèn)題直接原因包括這么幾方面：政府決策過(guò)程不透明，信息公開(kāi)不夠，公眾參與不足;公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的意識(shí)有了,但缺乏科學(xué)認(rèn)知,科普工作不到位; 環(huán)境監(jiān)管不到位，技術(shù)工藝不過(guò)硬, 公眾不信任有關(guān)項(xiàng)目能合規(guī)運(yùn)行;群眾利益受損，缺乏補(bǔ)償共贏機(jī)制等。

“在新媒體、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，表達(dá)渠道也拓寬了。但環(huán)境決策機(jī)制還很滯后，沒(méi)能跟上社會(huì)的變革。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍說(shuō)，我國(guó)環(huán)評(píng)制度借鑒西方，卻一直沒(méi)有將“利益相關(guān)方”借鑒過(guò)來(lái)。

“一些地方政府還處在一種‘鄰避無(wú)意識(shí)’狀態(tài)，項(xiàng)目決策階段沒(méi)有很好聽(tīng)聽(tīng)老百姓的意見(jiàn)，開(kāi)建的時(shí)候才向老百姓公示。認(rèn)識(shí)不到位、不科學(xué)導(dǎo)致事前不重視、事后處置方法不當(dāng)。用傳統(tǒng)管理思維、手段去解決轉(zhuǎn)型社會(huì)的復(fù)雜問(wèn)題，最終只能碰壁。地方政府要客觀冷靜對(duì)待公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的鄰避關(guān)注，以此倒逼政府治理方式改革、強(qiáng)化環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”任勇說(shuō)。

湖南省有幾處生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施，存在污染物排放不達(dá)標(biāo)、惡臭擾民等問(wèn)題,甚至出現(xiàn)村民集體拉橫幅 、阻擋垃圾車進(jìn)入處理廠等沖突事件。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些項(xiàng)目中，都有技術(shù)選擇不當(dāng)、工藝不穩(wěn)定等問(wèn)題。

環(huán)保民間組織蕪湖生態(tài)中心發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開(kāi)與污染物排放報(bào)告》顯示，其中31座焚燒廠2016年累計(jì)超標(biāo)排放4682次?！耙恍╉?xiàng)目環(huán)評(píng)并不嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中與承諾的技術(shù)、管理水平有差距，導(dǎo)致達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)?！瘪R軍說(shuō)。

“有一部分設(shè)施因?yàn)楸O(jiān)管不到位，違法排污對(duì)老百姓造成了損害，導(dǎo)致百姓對(duì)這些設(shè)施的抵觸?！痹谌斡驴磥?lái)，這種問(wèn)題不應(yīng)該簡(jiǎn)單劃歸鄰避問(wèn)題，而是要加強(qiáng)監(jiān)管主動(dòng)維護(hù)老百姓的正當(dāng)權(quán)益。

需用法治思維來(lái)化解

應(yīng)立法明確設(shè)施性質(zhì)、政府責(zé)任、公民責(zé)任、補(bǔ)償機(jī)制等問(wèn)題

“破解鄰避問(wèn)題的關(guān)鍵就是信息公開(kāi)。”馬軍認(rèn)為，企業(yè)應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息，但一些企業(yè)沒(méi)有意愿，甚至沒(méi)有能力面對(duì)公眾，躲在政府背后。

《環(huán)境保護(hù)法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》《大氣污染防治法》等法律都明確提出，在相關(guān)名錄上的企業(yè)，包括垃圾焚燒廠，要進(jìn)行相應(yīng)的信息公開(kāi)?！班彵苁录舆B發(fā)生，說(shuō)明信息公開(kāi)實(shí)施的情況不太理想。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)。

蕪湖生態(tài)中心發(fā)布的報(bào)告顯示，231座垃圾焚燒廠中只有104座列入國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單，其中77座公開(kāi)污染物排放信息。全國(guó)只有不到一半的垃圾焚燒廠，通過(guò)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)公開(kāi)污染物排放信息，且信息不完整、不及時(shí)。

任勇表示，鄰避設(shè)施從規(guī)劃、選址、技術(shù)選擇到建設(shè)應(yīng)該全過(guò)程開(kāi)放決策，做到運(yùn)行全鏈條公開(kāi)信息和公眾全方位參與。

去年10月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門出臺(tái)加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)，指出要構(gòu)建“鄰利型”服務(wù)設(shè)施，通過(guò)因地制宜配套綠化、體育和休閑設(shè)施，實(shí)施優(yōu)惠供水、供熱、供電服務(wù)，安排群眾就近就業(yè)等措施，變“鄰避”為“鄰利”。

位于北京市門頭溝區(qū)的魯家山垃圾焚燒發(fā)電廠的做法值得借鑒。在嚴(yán)格按照法律要求排放的前提下，他們?yōu)楦浇迕裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，并完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，有效破解了“鄰避”困境。“除信息公開(kāi)外，在保障項(xiàng)目安全運(yùn)營(yíng)、降低污染的同時(shí)，要完善利益分享機(jī)制。應(yīng)當(dāng)給予周圍民眾適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提供公共服務(wù)。”馬軍說(shuō)。

前不久，廣東省人大常委會(huì)表決通過(guò)了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，這是國(guó)內(nèi)首個(gè)把垃圾處理設(shè)施選址問(wèn)題上升到法律層面的法規(guī)?！胺ㄖ稳笔青彵軉?wèn)題沒(méi)能得到有效解決的重要制約性因素，應(yīng)當(dāng)用法治思維來(lái)化解?！背＜o(jì)文說(shuō)。

任勇也認(rèn)為，關(guān)于鄰避問(wèn)題，我國(guó)法律有一些條款有所涉及，但沒(méi)有專門法律，廣東這個(gè)法規(guī)具有標(biāo)志性的意義。他建議，各個(gè)地方需要根據(jù)自身實(shí)際情況，制定有針對(duì)性的法規(guī)，將設(shè)施性質(zhì)、政府責(zé)任、公民責(zé)任、補(bǔ)償機(jī)制、糾紛解決機(jī)制等明確下來(lái)。

“鄰避問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)一系列制度建設(shè)來(lái)解決?！瘪R軍表示，包括給公眾更多表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，讓利益相關(guān)方參與進(jìn)來(lái)，讓更多的利益相關(guān)人獲益等，將“鄰避效應(yīng)”化為“迎臂效應(yīng)”。