有關(guān)分析認(rèn)為，城市工業(yè)污染地塊的修復(fù)資金，未來(lái)可能更加依賴房地產(chǎn)開發(fā)模式來(lái)消化。而常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)?！岸镜亍笔录?以下簡(jiǎn)稱常外事件)發(fā)生后，愈發(fā)引起人們擔(dān)憂，房地產(chǎn)開發(fā)這種“人居埋單”模式，可能會(huì)埋下除毒不盡、二次污染的風(fēng)險(xiǎn)。
在土壤修復(fù)的重點(diǎn)地區(qū)中，雨水充沛、地下水系發(fā)達(dá)而又人口密集的長(zhǎng)三角，工業(yè)污染地塊修復(fù)與人居環(huán)境安全的矛盾更為突出。長(zhǎng)三角是我國(guó)制造業(yè)重地，工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，人群大量向城市聚集，房?jī)r(jià)不斷攀升，住房剛需需要有效滿足。長(zhǎng)三角也是最早接受海外工業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)，工業(yè)化在創(chuàng)造出城市經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也產(chǎn)生了散落在城市中的大量工業(yè)污染地塊。長(zhǎng)三角的水土污染交互作用，也在不斷聚集污染擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。“十三五”長(zhǎng)三角城市群建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)啟動(dòng)，城市工業(yè)污染地塊的修復(fù)開發(fā)，需求也將更加殷切。
在“土十條”的目標(biāo)和框架下，城市工業(yè)污染地塊的治理面臨兩個(gè)壓力：一方面要保障城市住宅用地供給；另一方面要控制土壤污染與地下水系的“交叉感染”。這兩種壓力都可以轉(zhuǎn)化成地方政府與房地產(chǎn)商合作開發(fā)的動(dòng)力，因?yàn)楣I(yè)污染地塊大多處在市區(qū)和老城區(qū)黃金地段，是城市中最后一批價(jià)值洼地。問(wèn)題是，怎樣才能實(shí)現(xiàn)土壤修復(fù)后“安全利用”？
有關(guān)研究結(jié)果認(rèn)為，2016-2017年，是工業(yè)污染地塊修復(fù)隱患與人居環(huán)境安全這對(duì)矛盾的爆發(fā)期。妥善處理這對(duì)矛盾，地方政府責(zé)無(wú)旁貸，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。人民網(wǎng)RRM實(shí)驗(yàn)室綜合輿論建言和輿情風(fēng)險(xiǎn)調(diào)研結(jié)果，以土壤污染社會(huì)共治為目標(biāo)，從供給側(cè)改革的角度，給城市相關(guān)部門決策者提出三條建議——
一、信息供給：土壤污染社會(huì)共治，讓公眾知情是前提
“土十條”要求地方政府公開信息，為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造條件。然而，關(guān)于土壤污染的信息公開，現(xiàn)實(shí)情況怎樣呢？
信息提供方失語(yǔ)。污染問(wèn)題讓有的地方政府和轄地媒體有些神經(jīng)過(guò)敏，輕易不敢碰。如此一來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)上與污染相關(guān)的信息流動(dòng)，主渠道往往三緘其口，各種疑問(wèn)、猜測(cè)和不實(shí)信息在主渠道外涌動(dòng)。越是這樣，污染問(wèn)題就越容易被放大。
信息需求方失聰。那些用來(lái)居住的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，哪些建于工業(yè)污染地塊之上？污染程度如何？對(duì)人體健康影響怎樣？修復(fù)得如何？公眾很難知情。相關(guān)網(wǎng)站上找不到足夠的信息，開發(fā)商也不會(huì)明確提示。買房者是否能夠及時(shí)被提示、被告知？是否能方便地獲取相關(guān)信息？許多人居住多年之后，才發(fā)現(xiàn)動(dòng)用幾代人積蓄外加貸款所買的房子，竟建在未能安全修復(fù)的污染地塊之上。沒(méi)有政府主導(dǎo)的信息供給和公開，普通購(gòu)房人又如何能避得開這樣的遭遇？
“常外事件”對(duì)普通市民的意義，在于讓隱蔽性強(qiáng)、潛伏期長(zhǎng)的土壤污染危害，以肉眼可見的方式進(jìn)入公眾的視線，并沉淀在人們的記憶和常識(shí)庫(kù)中。
“常外事件”對(duì)信息供給者的意義，在于人居環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)的信息不對(duì)稱問(wèn)題浮出水面，凸顯客觀、科學(xué)、及時(shí)的信息供給的重要和迫切。
“常外事件”還給所有人帶來(lái)一個(gè)警示，網(wǎng)絡(luò)開始出現(xiàn)信息供給角色錯(cuò)位。一如大氣污染，互聯(lián)網(wǎng)自動(dòng)上位供給霧霾監(jiān)測(cè)信息那樣，信息服務(wù)機(jī)構(gòu)也在搜尋、整合土壤污染與人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息，以便公開分享。
公眾有知情的需要，如果地方政府沒(méi)有及時(shí)作為，網(wǎng)絡(luò)上常常就會(huì)有人“替政府作為”。一旦信息供給“被作為”，規(guī)則制定和結(jié)構(gòu)、范式形成的過(guò)程中，地方政府就會(huì)錯(cuò)失話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)。此后，只要出現(xiàn)負(fù)面事件，無(wú)論地方政府和有關(guān)部門提供什么信息，只要與公眾業(yè)已形成的認(rèn)知不同，輿論都有可能解讀為被動(dòng)應(yīng)對(duì)、洗白，甚至是罔顧民意，和輿論周旋、博弈。
讓我們重新定義“問(wèn)題曝光”。其一，當(dāng)問(wèn)題已經(jīng)存在，捂住不放就會(huì)發(fā)酵，問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)大，性質(zhì)會(huì)變異。小災(zāi)小難未能釋放而累積、聚合、爆發(fā)，最終就可能演變成大事件。相反，讓問(wèn)題及時(shí)見光，可以釋放小災(zāi)小難，從而避免爆發(fā)危機(jī)。其二，主動(dòng)公開信息并常規(guī)化、制度化，公眾不僅會(huì)理解、認(rèn)同、支持政府，還會(huì)得益于信息的及時(shí)、方便、準(zhǔn)確獲取，免受網(wǎng)絡(luò)不實(shí)信息和負(fù)面情緒的困擾。充足、完整的信息供給，可以減少過(guò)度聚焦、放大問(wèn)題的機(jī)會(huì)。當(dāng)信息公開不再背“引爆”、“惹禍”的嫌疑，信息供給就有了積極意義。
(一)著眼民生關(guān)切，讓公眾知情
不可回避的是，對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)修復(fù)的項(xiàng)目，媒體、公眾關(guān)于其二次污染和除毒不盡等問(wèn)題的質(zhì)疑，政府及有關(guān)部門要盡快、正面、客觀回應(yīng)，不回避問(wèn)題，積極主動(dòng)解決問(wèn)題，避免猜疑進(jìn)而引發(fā)謠言。
據(jù)新華網(wǎng)江蘇頻道2014年的報(bào)道，早在2008年常州市就啟動(dòng)了土壤污染調(diào)查及修復(fù)，2014年已經(jīng)完成了兩批共75塊場(chǎng)地的污染情況摸底調(diào)查，應(yīng)該說(shuō)，常州市謀求向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變，工業(yè)污染地塊治理抓得早，治理意識(shí)也很到位。但由于信息公開不夠，市民對(duì)土壤污染危害缺乏科學(xué)的認(rèn)知，常外事件一經(jīng)曝出人們便陷入恐慌，城市形象也貼上了負(fù)面標(biāo)簽。
另外，這一事件也再次警示地方政府和有關(guān)部門，土壤污染對(duì)人體的危害隱蔽性強(qiáng)，潛伏期長(zhǎng)，“常外事件”實(shí)際是土壤修復(fù)二次污染將這種危害顯性化的結(jié)果。在此之前，地方政府對(duì)類似風(fēng)險(xiǎn)思想準(zhǔn)備不足，難免倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。
(二)著眼全局，讓信息充足、完整
將“居住環(huán)境安全信息公開”制度化、常規(guī)化，信息公開及時(shí)，信息供給完整，信息獲取便捷，有助于將風(fēng)險(xiǎn)化解在可控的階段。
以蘇州化學(xué)廠原址地塊修復(fù)為例。江蘇是化工大省，蘇化地塊是江蘇省最大的污染地塊之一，其修復(fù)可以發(fā)揮示范作用。一期工程總計(jì)28萬(wàn)立方米待修復(fù)的污染土壤，其中1.5萬(wàn)平方米、22萬(wàn)立方米采取了目前歐洲的主流技術(shù)——原位熱脫附，其余6萬(wàn)立方米污染土采用水泥窯焚燒技術(shù)，進(jìn)行異位修復(fù)。這引起了蘇州本地環(huán)境專業(yè)人士的質(zhì)疑。有機(jī)污染物容易揮發(fā)，污染土直接開挖猶如掀開潘多拉的盒子，有害物質(zhì)在空氣中散逸，會(huì)形成二次污染。有網(wǎng)友詢問(wèn)項(xiàng)目招標(biāo)部門，是否規(guī)定了污染土裝袋必須在封閉式大棚內(nèi)進(jìn)行，答復(fù)是“有大棚，是否封閉不作要求”。如此，周邊居民就不能在修復(fù)工期結(jié)束之前回遷。但蘇化地塊修復(fù)工期總計(jì)550天，今年4月才開標(biāo)，而地塊北面的社區(qū)居民回遷日期就在12月，居民難免擔(dān)心重蹈常外覆轍。
公開信息后，既未見有關(guān)部門針對(duì)公眾的質(zhì)疑作出回應(yīng)，也未見項(xiàng)目執(zhí)行方、監(jiān)管方就二次污染的控制給出說(shuō)明。有關(guān)蘇化地塊污染檢測(cè)的信息也沒(méi)有完全公開，有媒體問(wèn)，所測(cè)各個(gè)點(diǎn)位的具體數(shù)據(jù)為什么不見公布，有關(guān)人員告知不便公布。
缺乏完整的信息供給，缺乏針對(duì)公眾關(guān)切的回應(yīng)，將給輿論猜想和謠言發(fā)酵留下想象空間。
信息公開是必要手段，但只有信息供給做到及時(shí)、充足、完整時(shí)，才能讓信息獲得者形成客觀、準(zhǔn)確的認(rèn)知，并基于對(duì)政府的信任做出判斷。只有公眾對(duì)污染治理建立起信心，社會(huì)共治才能擁有民心這個(gè)基礎(chǔ)。
二、源頭避險(xiǎn)：做民心工程，在規(guī)劃環(huán)節(jié)消除隱患
“土十條”公布后，土壤修復(fù)有了目標(biāo)、要求和時(shí)間表。今后的關(guān)鍵問(wèn)題，是要解決資金供給。
土壤污染防治的思路與水和大氣的治理有很大不同，關(guān)鍵是風(fēng)險(xiǎn)管控，要先知道一塊污染土壤對(duì)飲用水和空氣有什么風(fēng)險(xiǎn)，然后通過(guò)改變土地用途消除這一風(fēng)險(xiǎn)。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華認(rèn)為，土壤修復(fù)行業(yè)還沒(méi)有成熟的商業(yè)模式，不具備大規(guī)模修復(fù)的條件，未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)管控將是土壤污染防治的主要方向，不一定所有的污染土地都要馬上治理。
“土十條”第四條明確提出，要實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。地方各級(jí)國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門在編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮污染地塊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，合理確定土地用途。
發(fā)達(dá)國(guó)家從土壤污染嚴(yán)重，到出臺(tái)政策、完善法律法規(guī)，經(jīng)歷了從大亂到大治的過(guò)程，其治理經(jīng)驗(yàn)值得研究和借鑒。比如，國(guó)外將“可持續(xù)性修復(fù)”定義為“實(shí)施修復(fù)技術(shù)帶來(lái)的效果一定要大于修復(fù)工程的環(huán)境影響”，意指修復(fù)過(guò)程必產(chǎn)生不利環(huán)境影響，沒(méi)有把握實(shí)現(xiàn)正面影響大于負(fù)面影響就不要輕易動(dòng)手。再比如，澳大利亞很多受污染嚴(yán)重的土地經(jīng)評(píng)估和權(quán)衡后，最終并沒(méi)有轉(zhuǎn)型成商住用地。獲過(guò)多項(xiàng)大獎(jiǎng)的澳大利亞BP石油公司遺址公園就是在原BP石油公司場(chǎng)地改造后建成的。英美等其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家，受污染嚴(yán)重的土地也往往被建成大型森林公園，通過(guò)廣泛種植樹木、建立生態(tài)系統(tǒng)等使土壤得以自然修復(fù)。
我們的城市，是否也需要對(duì)污染地塊的恢復(fù)多一點(diǎn)耐心，從而摒棄在污染地塊用途規(guī)劃上的急功近利，將土壤污染治理真正做成安心工程、民心工程？土壤用途規(guī)劃不同會(huì)出現(xiàn)不同結(jié)果。(如圖所示)
如果城市工業(yè)污染地塊必須規(guī)劃成住宅、商用來(lái)修復(fù)，那就一定要詳細(xì)規(guī)劃，反復(fù)論證，在技術(shù)選型環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。1.當(dāng)無(wú)法避免使用水泥窯焚燒這類二次污染風(fēng)險(xiǎn)很高的技術(shù)時(shí)，必須追加資金來(lái)消化防控二次污染的成本，使污染土清挖、裝運(yùn)、存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)符合國(guó)家危險(xiǎn)廢物處理規(guī)定。2.對(duì)于修復(fù)過(guò)程中普遍存在的“低成本、短工期”的現(xiàn)象，要加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，保證修復(fù)工期、修復(fù)技術(shù)和修復(fù)資金都不克扣斤兩，除毒務(wù)盡。3.地方政府和項(xiàng)目執(zhí)行方要加強(qiáng)與周邊居民的風(fēng)險(xiǎn)溝通，在居民的理解和支持下，做好施工安全管理與居民生活之間的銜接，防止意外事件發(fā)生。綜上，城市將工業(yè)污染地塊修復(fù)當(dāng)民心工程來(lái)做，社會(huì)共治就有了強(qiáng)大的心理基礎(chǔ)。
三、動(dòng)力與信心供給：帶動(dòng)社會(huì)資本參與治理
相對(duì)于萬(wàn)億級(jí)的土壤修復(fù)資金需求來(lái)說(shuō)，錢從哪里來(lái)是關(guān)鍵?！巴潦畻l”提出了幾個(gè)籌措方向。一是土壤修復(fù)專項(xiàng)基金：從重金屬和農(nóng)地現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金中切分而來(lái)；二是PPP項(xiàng)目融資：財(cái)政部、發(fā)改委在操作上還有一系列問(wèn)題需要磨合，來(lái)改變社會(huì)資本駐足觀望的局面；三是地方政府發(fā)債：信息披露、信用評(píng)級(jí)等涉及法規(guī)、制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面的基礎(chǔ)工程，還在建設(shè)進(jìn)程中。
這樣的資金籌措政策指向，給城市工業(yè)污染地塊治理帶來(lái)怎樣的預(yù)期？
未來(lái)可能更加依賴房地產(chǎn)開發(fā)的“人居埋單”模式。數(shù)量有限的土壤修復(fù)專項(xiàng)資金，來(lái)源于重金屬的部分，將用于重金屬污染治理；來(lái)源于農(nóng)地專項(xiàng)的資金，要保證用于數(shù)量更為龐大的優(yōu)先保護(hù)類耕地。號(hào)稱化工大省的江蘇，大量有機(jī)物為主的工業(yè)污染地塊，難以享受到土壤修復(fù)專項(xiàng)資金，但卻承載城市群人口不斷聚集對(duì)住宅開發(fā)的剛性需求。
社會(huì)資本仍在觀望，需要政府供給信心和動(dòng)力。PPP模式和市政債融資都在改革探索階段，尚未形成成熟的與社會(huì)資本協(xié)同的模式，短期內(nèi)社會(huì)資本能否大舉涌入，還是未知數(shù)。人口密集、雨水充沛、地下水系發(fā)達(dá)的江蘇省，防控水土污染交互作用的現(xiàn)實(shí)壓力，使得城市政府更加重視帶動(dòng)社會(huì)資本參與治理。
據(jù)媒體報(bào)道，江蘇化工企業(yè)數(shù)量全國(guó)第一，規(guī)模以上化工企業(yè)有4500多家，其中?；飞a(chǎn)企業(yè)就有2500多家。國(guó)務(wù)院安委會(huì)確定的60個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)重點(diǎn)縣(市、區(qū))中，江蘇占了11個(gè)。江蘇省原有化工企業(yè)2.1萬(wàn)家，在關(guān)停7000家之后，依然剩余1.4萬(wàn)家。發(fā)育了蘇南模式并成為中國(guó)制造業(yè)重地的江蘇，探索創(chuàng)新土壤修復(fù)融資模式，帶動(dòng)社會(huì)資本盤活工業(yè)污染地塊的價(jià)值，既實(shí)現(xiàn)土壤污染治理目標(biāo)，又避免完全依賴房地產(chǎn)開發(fā)帶來(lái)人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，具有重要意義。
城市政府在政策和制度設(shè)計(jì)上，可在頂層設(shè)計(jì)框架內(nèi)，著力于為包括機(jī)構(gòu)投資者、個(gè)人投資者以及相關(guān)企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本參與供給動(dòng)力和信心。
1.為社會(huì)資本進(jìn)駐PPP融資項(xiàng)目供給動(dòng)力。根據(jù)“PPP在中國(guó)”國(guó)際研討會(huì)《社會(huì)資本PPP融資的實(shí)踐與挑戰(zhàn)》一文報(bào)道，重點(diǎn)解決好保障投資人權(quán)利，合理獲取回報(bào)、分配風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益水平和社會(huì)資本退出機(jī)制等問(wèn)題，用好中國(guó)PPP融資支持基金，發(fā)揮其撬動(dòng)社會(huì)資本的作用。讓社會(huì)資本有膽子進(jìn)入、有激情參與、有動(dòng)力持有、有機(jī)制退出。
2.為個(gè)人投資者投資環(huán)保類市政債供給信心。根據(jù)媒體報(bào)道，美國(guó)市政債四類投資主體，以個(gè)人投資者和基金(背后也是個(gè)人投資者)為主，做好信息披露和市政債信用評(píng)級(jí)，是幫助投資者識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化投資信心的重要保證。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府發(fā)債的經(jīng)驗(yàn)，地方政府在市政債中積極導(dǎo)入工業(yè)污染地塊修復(fù)項(xiàng)目，在充分利用信息披露和信用評(píng)級(jí)的同時(shí)，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，影響媒體與公眾對(duì)土壤修復(fù)社會(huì)共治的認(rèn)知，增強(qiáng)個(gè)人投資者的信心。
只有發(fā)力供給側(cè)改革，才能有實(shí)力、有底氣擺脫城市工業(yè)污染地塊治理對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)“人居埋單”模式的依賴，在應(yīng)用此模式時(shí)，也能處理好盈利訴求與保障人居環(huán)境安全的矛盾。