城市污水處理市場化探索實踐在我國僅有兩三年的時間,有許多認(rèn)識、政策和管理體制等方面的問題尚未解決，嚴(yán)重制約著市場化的發(fā)展進(jìn)程。若這些問題得不到較好解決，市場化方式仍不可能對促進(jìn)我國實現(xiàn)“十五”環(huán)保計劃目標(biāo)發(fā)揮實質(zhì)性作用。

一份名為《關(guān)于在城市市政公用領(lǐng)域推廣和規(guī)范政府與社會力量合作的指導(dǎo)意見》發(fā)布在即。據(jù)了解，該文件發(fā)文單位為住建部和財政部。一位參與文件研討、修訂的內(nèi)部人士表示，該文件今年3月份起草以來，歷經(jīng)數(shù)次討論、修改，現(xiàn)在已基本成型。屆時，在城市污水處理領(lǐng)域廠網(wǎng)一體的PPP模式將在項目的新建、改擴建和環(huán)保運營中大力推廣，項目補貼、貸款貼息等一系列政策措施將會推出。

PPP重點在“網(wǎng)”政策即將出臺，PPP大潮能給污水處理行業(yè)帶來什么新機遇?提升管網(wǎng)的建設(shè)運營效率是業(yè)內(nèi)期待的焦點。作為水務(wù)行業(yè)的主管領(lǐng)導(dǎo)，住建部城建司副司長章林偉在7月份的一次PPP沙龍上坦言，現(xiàn)在廠、網(wǎng)分離，廠是一塊肥肉，網(wǎng)都是骨頭，最后政府的債務(wù)問題和政企相互之間運營關(guān)系的問題沒有很好地解決。薛濤認(rèn)為，管網(wǎng)建設(shè)運營是污水處理行業(yè)卡脖子的一環(huán)，無論新建管網(wǎng)還是老舊管網(wǎng)的更新改造，都需要巨額的資金投入，把管網(wǎng)打包進(jìn)污水處理PPP項目，促進(jìn)管網(wǎng)投融資市場化是下一步的趨勢。記者注意到，一些城市污水處理廠受制于管網(wǎng)建設(shè)滯后，設(shè)施閑置“吃不飽”的情況時有發(fā)生。住建部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年全國城鎮(zhèn)污水處理廠運行負(fù)荷率為82.6%，截至2013年底，十二五規(guī)劃全國新增配套管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)完成50.5%，新增城鎮(zhèn)污水處理能力完成58.9%。

同樣是基于這一理念，金永祥認(rèn)為，長沙岳麓污水處理項目的意義非同一般，雖然管網(wǎng)運營還是交給市排水公司來做，但與傳統(tǒng)的政府指定有明顯區(qū)別，至少名義上管網(wǎng)的業(yè)主是廣東聯(lián)泰集團(tuán)投資的項目公司，項目公司以協(xié)議的方式委托排水公司運營?！皬拿x上來說，項目公司對于管網(wǎng)運營有監(jiān)督的權(quán)利，如果市排水公司做得不好，項目公司是可以與它解約的，這對于排水公司是一個重要的約束，也可以看作是管網(wǎng)運營體制的一種變革。”金永祥說。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如果不算市場化程度較高的國有排水公司，例如深圳水務(wù)、北京排水集團(tuán)，目前真正由民間資本運營污水管網(wǎng)的仍然很少。然而污水處理廠的BOT模式已經(jīng)非常成熟，如果不把管網(wǎng)打包進(jìn)來，新提出的PPP概念與此前的BOT比起來毫無新意。薛濤對本報記者表示，要把管網(wǎng)納入PPP模式，無論是項目權(quán)責(zé)邊界，還是民間資本的回報模式，都比以往復(fù)雜，目前國內(nèi)還沒有典型的案例?！芭涮坠芫W(wǎng)的投資規(guī)模一般要超過污水處理廠的投資，甚至是后者的幾倍，這么大的投資規(guī)模，如何讓民間投資方愿意參與，關(guān)鍵是建立投資方對于地方政府的財政支付能力和履約機制的信任?！毖f。事實上，在污水處理行業(yè)，政府拖欠污水處理費已成業(yè)內(nèi)普遍現(xiàn)象。畢志清告訴本報記者，岳麓污水處理廠的污水費約9毛一噸，根據(jù)項目結(jié)構(gòu)設(shè)計，其中2毛多錢是支付給管網(wǎng)建設(shè)成本的。

“這樣價格即使在當(dāng)時也是很低的了?！痹缆次鬯畯S的污水費標(biāo)準(zhǔn)并未包括管網(wǎng)運營費用。薛濤認(rèn)為，PPP項目要把管網(wǎng)的建設(shè)運營全算進(jìn)去的話，總的污水處理費要達(dá)到3-4元/噸。地方政府在巨額地方債務(wù)的壓力下，已然面臨融資困難、支付困難，此時，財政部的支付背書，包括項目支付結(jié)構(gòu)設(shè)計就顯得特別重要。長沙市一位水務(wù)局的官員對本報記者表示，BOT也好，PPP也好，任何一種模式的好壞主要看是否合適當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r，不贊成一刀切地搞PPP。“對于PPP模式的污水處理項目，管網(wǎng)建設(shè)采用何種融資模式，建設(shè)運營費用是否加在污水處理費上，還是有其他更好的支付結(jié)構(gòu)，目前還有待探討，而兩部委即將發(fā)布的PPP新政也必將影響各參與方的態(tài)度和選擇?！毖f。

我國污水處理市場化的問題

起步晚

我國污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)步較晚，建國以來到改革開放前，我國污水處理的需求主要是以工業(yè)和國防尖端使用為主。改革開放后，國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平的顯著提高，拉動了污水處理的需求。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后，我國污水處理產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，污水處理需求的增速遠(yuǎn)高于全球水平。 1990年以來，全球污水處理表觀消費量以年均6%的速度增長，而九十年代的十年間，我國污水處理表觀消費量年均增長率達(dá)到17.73%，是世界年均增長率的2.9倍。進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國污水處理產(chǎn)業(yè)高速增長。

從總體上看，我國污水處理正在經(jīng)歷由規(guī)模小、水平低、品種單一、嚴(yán)重不能滿足需求到具有相當(dāng)規(guī)模和水平、品種質(zhì)量顯著提高和初步滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的深刻轉(zhuǎn)變，污水處理需求將逐步實現(xiàn)自給。

污水處理市場化至少應(yīng)包括三方面：(1)防治水污染、保護(hù)水資源的集約化;(2)水資源利用主體產(chǎn)權(quán)的多元化;(3)污水處理和污水處理設(shè)施運作、服務(wù)的市場化。在具體運作過程中，要把污水處理看作生產(chǎn)性事業(yè)，拓寬籌資渠道，形成政府、銀行、國內(nèi)外企業(yè)和個人等多元化投資建設(shè)的局面，讓市場機制貫穿于污水處理運作的全過程。

監(jiān)管不到位

十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進(jìn)行改革以后，明確了城市污水處理行業(yè)改革的市場化方向，地方政府對城市污水處理行業(yè)改革方向的認(rèn)識也逐漸統(tǒng)一起來，我國城市污水處理真正開始了市場化的進(jìn)程，在主體、投融資體制、價格機制等方面取得了一定成效。地方政府根據(jù)宏觀政策框架，相繼出臺了一些實施細(xì)則和指導(dǎo)意見，全國城市污水處理市場化由沿海到內(nèi)地逐漸成了三個發(fā)展程度不同的區(qū)域，而且初步建立了污水處理收費體系，至2002年底，除西藏自治區(qū)外的30個省、市全都實行了污水處理收費制度。以此為基礎(chǔ)，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)單位管理向企業(yè)化管理過渡，有幾個城市的相關(guān)企業(yè)還實現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。傳統(tǒng)污水國營企業(yè)也積極進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制，提高了市場競爭力，帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進(jìn)入城市污水處理行業(yè)，各種資本積極進(jìn)入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務(wù)和環(huán)境集團(tuán)均已不同程度地投資中國污水處理行業(yè)。

在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律的實施上同樣存在執(zhí)法不公正和監(jiān)督不力的現(xiàn)象。由于當(dāng)前一些企業(yè)環(huán)境意識和法制意識還比較淡薄，出于利益驅(qū)動，有的企業(yè)常常會關(guān)停設(shè)施。而在許多地方，環(huán)保系統(tǒng)的執(zhí)法并不嚴(yán)肅，不少執(zhí)法人員缺乏高度的使命感，環(huán)保執(zhí)法有時成了一種交易，而且這種現(xiàn)象比較普遍。同時，沒有一個經(jīng)常監(jiān)管的機制，即便有，其應(yīng)有的權(quán)威性也沒有得到體現(xiàn)。環(huán)保局作為監(jiān)管機構(gòu)倒是常設(shè)，但其權(quán)威性、可動用的手段有限。

在運作BOT和TOT等市場化項目時，遇到了誰來代表政府與民營企業(yè)簽約的現(xiàn)實問題。按照現(xiàn)有環(huán)保法律，城市人民政府具有建設(shè)和組織建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的法定職責(zé)，但并沒有授權(quán)其可以融通社會資本。而且，國家有關(guān)政策規(guī)定，政府不能從事經(jīng)營性活動，禁止地方政府與企業(yè)簽訂商業(yè)合同，或為企業(yè)提供擔(dān)保。這樣一來，與民營企業(yè)合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT項目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業(yè)對合同的合法性和依賴度，主要取決于對政府領(lǐng)導(dǎo)的信任，而不是合同本身的法律效力。

我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少總體規(guī)劃的指導(dǎo)，處于相對盲目的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在污水處理行業(yè)中，尚未形成專營的大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，企業(yè)規(guī)模相對較小，且多是兼營企業(yè)，重點裝備的配置、專業(yè)工程承包、專業(yè)化污水處理設(shè)施運營能力還嚴(yán)重不足，無法達(dá)到規(guī)模效益，技術(shù)開發(fā)能力弱，而且服務(wù)領(lǐng)域較窄，服務(wù)水平不高。目前，環(huán)保設(shè)施運營資格認(rèn)證僅僅是自愿認(rèn)證，一些專業(yè)公司即使沒有資格證書依然可以從事商業(yè)承包運營。