近幾年來(lái),我國(guó)重金屬污染事件多發(fā)頻發(fā)。這些事件中有不少排污企業(yè)達(dá)標(biāo)排放,卻同樣引起所在地污染物總量超標(biāo),或者當(dāng)?shù)厝梭w內(nèi)重金屬超過(guò)健康標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象,其中較為典型的是發(fā)生在陜西省鳳翔縣的鉛污染事件。這其中暴露了我國(guó)重金屬污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中存在的諸多問(wèn)題。

標(biāo)準(zhǔn)制定存在的問(wèn)題

第一,原則缺失。從現(xiàn)有立法看,我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定并沒(méi)有一個(gè)確定的原則。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢棄物污染環(huán)境防治法和海洋環(huán)境保護(hù)法中,雖然都有與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的規(guī)定,但都集中在授權(quán)性和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的范疇內(nèi),對(duì)理解環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定原則并無(wú)裨益。在《標(biāo)準(zhǔn)化法》中,第八、九、十一條規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)制定的原則,但這一原則是針對(duì)包括產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的所有標(biāo)準(zhǔn)制定工作而言的,對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的指導(dǎo)意義并不大。而《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中的規(guī)定,表面上看起來(lái)是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)原則的規(guī)定,但至多是一種制定進(jìn)路、方法或思路,無(wú)法貫穿于整個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程。從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的實(shí)踐來(lái)看,相關(guān)規(guī)定也并未真正貫徹到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的工作中,制定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中對(duì)健康價(jià)值的漠視,對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的隨意放寬等現(xiàn)象比比皆是。

第二,思路混亂。我國(guó)重金屬污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的進(jìn)路也值得進(jìn)一步反思。從《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》看,我國(guó)在立法上承認(rèn)了“基于風(fēng)險(xiǎn)”的進(jìn)路和“基于技術(shù)”的進(jìn)路。但在實(shí)際操作過(guò)程中,這些標(biāo)準(zhǔn)制定的進(jìn)路都處在混用不清的狀態(tài)。本應(yīng)適用“基于風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)路的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)卻依照“基于技術(shù)”進(jìn)路來(lái)制定,而另一些本應(yīng)“基于技術(shù)”進(jìn)路來(lái)制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)最后卻按照“基于風(fēng)險(xiǎn)”的進(jìn)路來(lái)制定,導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高,不能實(shí)行。另一些標(biāo)準(zhǔn)制定雖明確提出要進(jìn)行“成本和收益分析”,最終卻陷入了“基于技術(shù)”的進(jìn)路中,使“成本和收益分析”成為了口號(hào)。

第三,公眾缺位。在我國(guó),除了最新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》公布了編制說(shuō)明外,其他重金屬污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都未公布編制說(shuō)明或有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的其他文件。從環(huán)保部的網(wǎng)站上看,各環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)草案的意見(jiàn)征集也都向幾個(gè)固定研究機(jī)構(gòu)發(fā)出,卻不會(huì)向公眾公布全部?jī)?nèi)容。即使公布,環(huán)保部也沒(méi)有對(duì)標(biāo)準(zhǔn)中的一系列科學(xué)術(shù)語(yǔ)向公眾進(jìn)行簡(jiǎn)單、明了的解釋和教育,使得公眾沒(méi)有更多的機(jī)會(huì)來(lái)理解和評(píng)價(jià)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定。雖然《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》(2006年)第33條第二款有中有對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中信息公開(kāi)的規(guī)定,但現(xiàn)實(shí)生活中,公眾并不經(jīng)常主動(dòng)登陸環(huán)保部網(wǎng)站,無(wú)從知曉正在修訂中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),更無(wú)法提出有效、合理的意見(jiàn)。更令人擔(dān)憂的是,在我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定流程中,收集、處理和回應(yīng)公眾意見(jiàn)的環(huán)境是被排除在外的,意見(jiàn)征集和討論都限于專(zhuān)家、科研機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)之間,即使有公眾將意見(jiàn)提交給標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān),這些意見(jiàn)也沒(méi)有暢通的反饋渠道,無(wú)法影響標(biāo)準(zhǔn)的制定。

完善標(biāo)準(zhǔn)制定的立法建議

面對(duì)這些問(wèn)題,借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn),基于風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)理論,筆者對(duì)我國(guó)重金屬污染防止過(guò)程中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的相關(guān)立法有以下建議:

首先,我國(guó)重金屬污染防止環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定原則應(yīng)采風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。在立法模式上,筆者認(rèn)為可以從美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得到啟發(fā),即不明確提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,而是將原則細(xì)化到制定進(jìn)路中,再通過(guò)司法解釋來(lái)確立這一原則的地位。我國(guó)也可以采取此種方式來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法體系上的不足,即在立法中不直接規(guī)定重金屬污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的原則,而是在條文中將此原則具化為“基于風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)路的相關(guān)表述,通過(guò)保障“基于風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)路實(shí)現(xiàn)的其他程序性規(guī)定來(lái)貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

其次,在制定進(jìn)路上,筆者認(rèn)為,我國(guó)重金屬污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)采用“基于風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)路、“基于技術(shù)”進(jìn)路和“成本和收益分析”進(jìn)路混合的思路,但應(yīng)側(cè)重“基于風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)路和“成本和收益分析”進(jìn)路的運(yùn)用,而將“基于技術(shù)”進(jìn)路放在次要位置上,形成一個(gè)倒三角模式,即在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中優(yōu)先適用“基于風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)路和“成本和收益分析”進(jìn)路,其次才適用“基于技術(shù)”進(jìn)路。在立法過(guò)程中,可以借鑒美國(guó)《安全飲用水法案》的經(jīng)驗(yàn),在關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的有關(guān)條文中首先規(guī)定“基于風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)路,即“為保護(hù)人體健康”之目的,在“分析該標(biāo)準(zhǔn)制定在減少健康風(fēng)險(xiǎn)上的收益”基礎(chǔ)上,考慮易感人群對(duì)該污染物的忍受程度;其次,應(yīng)規(guī)定“成本和收益分析”進(jìn)路,即在考慮減少健康風(fēng)險(xiǎn)收益的同時(shí),應(yīng)在安全緩沖區(qū)間內(nèi),考慮減少健康風(fēng)險(xiǎn)的成本,在平衡收益與成本的基礎(chǔ)上,制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);最后,當(dāng)某一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(特別是污染物排放標(biāo)準(zhǔn))與某一個(gè)或某幾個(gè)行業(yè)的技術(shù)革新密切相關(guān)時(shí),才規(guī)定“基于技術(shù)”進(jìn)路,即“在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中,考慮技術(shù)可行性,促進(jìn)最良善技術(shù)的推廣”。

再次,在風(fēng)險(xiǎn)溝通上,筆者認(rèn)為我國(guó)重金屬污染應(yīng)采取美國(guó)的聽(tīng)證會(huì)模式,但要在此模式上進(jìn)行完善,使其成為聽(tīng)證會(huì)和丹麥共識(shí)會(huì)議模式的混合體。在立法中,除了依照行政程序法中聽(tīng)證會(huì)程序規(guī)定來(lái)制定相關(guān)環(huán)境,筆者認(rèn)為還有以下幾點(diǎn)需要著重強(qiáng)調(diào):其一,聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)不能再依相關(guān)人員申請(qǐng),而應(yīng)由標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)主動(dòng)召開(kāi);其二,聽(tīng)證會(huì)的組成人員應(yīng)由公眾、科研工作人員和相關(guān)產(chǎn)業(yè)代表組成;其三,在聽(tīng)證會(huì)的準(zhǔn)備工作中,增設(shè)科學(xué)知識(shí)培訓(xùn)的互動(dòng)型會(huì)議,幫助公眾理解相關(guān)重金屬污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)知識(shí),并可以隨時(shí)在此會(huì)議上向有關(guān)專(zhuān)家提出疑問(wèn);其四,在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后,標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)應(yīng)全面公布整個(gè)聽(tīng)證會(huì)的記錄,并對(duì)聽(tīng)證會(huì)上各利益群體的建議和疑問(wèn)做出系統(tǒng)的書(shū)面的回應(yīng)。