一、引言

　　能源是國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈，節(jié)能減排是促進資源環(huán)境與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略措施。面對全球氣候變暖形勢日益嚴(yán)峻的狀況，國際能源機構(gòu)警告說若不能遏制全球變暖，每年就要在此方面浪費5000億美元。我國是世界上僅次于美國的第二大能源消費國，也是能源效率較低的國家，總體能源利用率為33%左右，比發(fā)達國家低約l0個百分點。根據(jù)《世界經(jīng)濟年鑒2008－2009年》的數(shù)據(jù)，2007年美國、中國、日本、印度每創(chuàng)造1億美元單位GDP的能源消耗量分別為2.04、7.88、0.99、5.22萬噸標(biāo)油，世界平均水平為2．81萬噸標(biāo)油。就是說，創(chuàng)造1億美元單位GDP，中國能源消費量分別是日本、美國、印度的7.9、3.86和1.51倍，是世界平均水平的2.8倍。

　　合同能源管理(Energy Performance Contracting，簡稱EPC；在國內(nèi)又稱EMC)發(fā)源于上世紀(jì)70年代中期的美國，是一種基于市場的節(jié)能新機制，即由專業(yè)的節(jié)能服務(wù)公司(在國外為Energy Services Company，簡稱ESCo；在國內(nèi)為Energy Management Company，簡稱EMCo)與用能單位簽訂合同，為其提供節(jié)能項目用能狀況的診斷、設(shè)計、融資、改造、施工、設(shè)備采購、安裝調(diào)試、運行管理、人員培訓(xùn)、節(jié)能量測量和驗證等服務(wù)并保證節(jié)能量或節(jié)能率，用能單位保證以節(jié)能效益向節(jié)能服務(wù)公司支付項目投資和合理利潤的市場化節(jié)能機制。合同能源管理作為一種先進的能源管理模式，在國外的發(fā)展只有20多年的歷史，但發(fā)展迅速，特別是在美國、加拿大、歐洲和日本等國家或地區(qū)，EPC已發(fā)展成為一種新興的節(jié)能產(chǎn)業(yè)。

　　我國自1998年12月推廣合同能源管理，已經(jīng)有10多年的發(fā)展歷程，取得了一定的經(jīng)濟效益和社會效益。但是，目前我國推行合同能源管理的進程比較緩慢，面臨著政策約束力低、責(zé)任機制與激勵機制不完善、融資困難、節(jié)能示范效應(yīng)不強、社會認(rèn)知度不高等問題。

　　(一)政策約束力低

　　基于能源環(huán)境的巨大壓力，我國中央政府近年推進合同能源管理、促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策增多、力度加大，一些地方也有相應(yīng)的措施出臺。特別是2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議修訂通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》，正式寫進了“合同能源管理”機制，其第66條規(guī)定：“國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求預(yù)測管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法?！?010年4月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確了資金投入、稅收優(yōu)惠、會計處理、金融服務(wù)等方面的一些扶持與鼓勵政策。2010年6月，國家也出臺了《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》。然而，由于政策不具法律效力，缺乏強制性的規(guī)定和強制的行政命令，約束力較弱，且配套細(xì)節(jié)落實不到位，有些欠缺操作性，所以在政策的執(zhí)行上顯得力不從心。

　　(二)責(zé)任機制與激勵機制不完善

　　現(xiàn)行的法律政策對能源利用效率低的企業(yè)或行為沒有明顯的懲罰措施，責(zé)任機制不完善。激勵機制目前主要是以財政補貼、稅收優(yōu)惠為主，而金融信貸的優(yōu)惠支持欠缺。結(jié)果是，一方面導(dǎo)致除了部分高耗能企業(yè)外，大多數(shù)用能單位因為能源消耗占產(chǎn)品的成本不高，沒有節(jié)能的積極性；另一方面，導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)公司的融資難、成本較高、節(jié)能項目不多、商業(yè)風(fēng)險大等。

　　(三)節(jié)能服務(wù)公司融資難

　　節(jié)能改造通常需要大量的前期投資，因此強有力的融資支持成為推行合同能源管理的生命線。雖然2010年4月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定，鼓勵銀行等金融機構(gòu)根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的融資需求特點，創(chuàng)新貸款產(chǎn)品，拓寬擔(dān)保品范圍，簡化申請和審批手續(xù)，

　　為節(jié)能服務(wù)公司提供項目融資、保理等金融服務(wù)。而目前的現(xiàn)實狀況是：1．該《意見》對金融機構(gòu)的鼓勵措施不明確，操作性不夠；2．我國節(jié)能服務(wù)項目的資金來源以銀行貸款為主，投融資渠道較為單一；3．我國的節(jié)能服務(wù)公司以中小企業(yè)為主，大多尚處于發(fā)展初期，規(guī)模較小經(jīng)濟實力不強，在銀行貸款審核過程中信用評級較低，很難向銀行提供信用擔(dān)保和足額的抵押，導(dǎo)致難以獲取銀行貸款；4．盡管近年來國家建立了節(jié)能減排專項資金，但是資金使用的效率不高。

　　(四)信用評價體系不完善，導(dǎo)致誠信障礙和商業(yè)風(fēng)險大

　　企業(yè)信用評價體系不完善阻礙了合同能源管理服務(wù)業(yè)的發(fā)展。此外，采用合同能源管理模式進行節(jié)能技改的項目回報期一般較長，節(jié)能服務(wù)公司普遍擔(dān)心在節(jié)能改造項目結(jié)束后用能單位以其沒有支付能力、政策變化、體制改革、領(lǐng)導(dǎo)更換等各種理由違反約定不支付款項。在社會誠信和商業(yè)誠信相對缺失、司法成本偏高、體制不夠完善的情況下，節(jié)能服務(wù)公司對合同能源管理這種中長期的投資普遍感到商業(yè)風(fēng)險較大。

　　(五)節(jié)能服務(wù)公司的技術(shù)與人才障礙

　　目前我國節(jié)能服務(wù)公司的技術(shù)和設(shè)備總體上與國際水平還有一定的差距。此外，節(jié)能服務(wù)公司的專業(yè)人才儲備不足，也影響到節(jié)能技改項目的質(zhì)量。節(jié)能技改項目是否成功以及節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)展在很大程度上都依賴于節(jié)能技術(shù)與人才的發(fā)展。

　　(六)節(jié)能效果的測量標(biāo)準(zhǔn)與驗證機構(gòu)不夠權(quán)威和公正

　　節(jié)能量或節(jié)能率的測量計算是合同能源管理的核心問題，因為節(jié)能服務(wù)公司的收益就是來源于此。如果節(jié)能服務(wù)公司與用能單位在節(jié)能量或節(jié)能率的測量上難以達成一致，就將使它們?nèi)狈Σ扇⌒袆拥姆e極性。合同能源管理項目應(yīng)明確能耗基準(zhǔn)及節(jié)能量測量和驗證方案，并作為合同的必要附件。盡管我國2010年發(fā)布的《合同能源管理技術(shù)通則》(GB/T24915)中提到，能耗基準(zhǔn)和項目節(jié)能量可參照《企業(yè)節(jié)能量計算方法》(GB/T13234，2009年發(fā)布)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但僅僅是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)威性和操作性有待提高。并且目前我國的社會環(huán)境導(dǎo)致合同方對節(jié)能效果驗證機構(gòu)的獨立性和公正性存在一定的不信任。

　　(七)政府等公共機構(gòu)的節(jié)能示范效應(yīng)不強

　　為了促進節(jié)約能源和保護環(huán)境，一些發(fā)達國家通過立法支持、政府公共建筑率先示范等措施推行合同能源管理，進而促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在美國，有46個州通過了對合同能源管理的立法，并要求州內(nèi)的政府公共建筑必須采用合同能源管理的方式進行節(jié)能改造。在加拿大，政府于1992年開始實施“聯(lián)邦政府建筑物節(jié)能促進計劃”，要求政府機關(guān)大樓帶頭接受節(jié)能技術(shù)改造的服務(wù)。

　　近年來，我國也提出建設(shè)資源節(jié)約型社會，并推動實施節(jié)能減排，在北京、上海和遼寧等地也有一些合同能源管理的示范項目，但總體示范效應(yīng)不強。據(jù)了解，廣州市內(nèi)的一些大型公共建筑如天河體育中心、奧體中心等已經(jīng)接受節(jié)能技改服務(wù)，但是接受過節(jié)能技改服務(wù)的公共機構(gòu)在所有公共機構(gòu)中所占比例仍舊非常小。

　　(八)宣傳力度不夠、公眾認(rèn)知度低

　　根據(jù)在廣州市對社會公眾的問卷調(diào)查表明，只有2%的受訪者表示對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)很了解，28%的受訪者表示比較了解，59%的受訪者表示不大了解，還有11%的受訪者表示幾乎不了解。這可以看出，目前我國對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的宣傳是遠遠不夠的，公眾對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知度低，需要加大對節(jié)能服務(wù)的宣傳和教育。

　　三、對策建議

　　(一)制定和完善相關(guān)的合同能源管理法律制度，提高執(zhí)行力

　　借鑒國外發(fā)達國家推行合同能源管理的經(jīng)驗，建議我國將相關(guān)的政策法規(guī)上升為法律，制定和完善相關(guān)的合同能源管理法律制度，以提高指導(dǎo)性和執(zhí)行力。筆者認(rèn)為可以在我國的《節(jié)約能源法》對合同能源管理的以下方面進行規(guī)定：1．合同能源管理的定義；2．合同主要條款(節(jié)能服務(wù)內(nèi)容及要求、節(jié)能效益分享方式、雙方權(quán)利義務(wù)、項目驗收、節(jié)能量的測量標(biāo)準(zhǔn)與驗證機構(gòu)、節(jié)能設(shè)備設(shè)施的所有權(quán)、違約責(zé)任等)；3．政府等公共機構(gòu)建筑必須采用合同能源管理方式進行節(jié)能改造并實行公開招標(biāo)的義務(wù)；4．合同最長期限(一般最長為10年，個別最長為15年)等。

　　(二)完善責(zé)任機制與激勵機制，提高節(jié)能服務(wù)公司和用能單位的積極性

　　在責(zé)任機制方面，建議進一步制定和完善建筑等行業(yè)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)，明確節(jié)能的目標(biāo)，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。意大利在1991年頒布的《關(guān)于合理用能、節(jié)能和開發(fā)可再生能源的國家能源計劃執(zhí)行法案》是提高終端用戶能效的導(dǎo)向性法律框架。日本在1998年修訂了《合理用能法》(1979年制定)，其核心是促使企業(yè)、機動車輛、耗能設(shè)備必須達到更為嚴(yán)格的能效標(biāo)準(zhǔn)。英國的《家庭節(jié)能法》(1995年頒布實施)則要求各級政府在10年內(nèi)將居民建筑能耗在1996年或1997年基礎(chǔ)上降低30%。

　　在激勵機制方面，也可以借鑒國外的經(jīng)驗做法。在德國，政府對熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)及生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品和設(shè)備的企業(yè)采取稅收減免的政策，而對采用節(jié)能設(shè)備的企業(yè)則給予財政補貼。日本新能源及產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機構(gòu)(簡稱NEDO)設(shè)有“合理利用能源企業(yè)支援制度”等補助制度，對節(jié)能技改項目進行補助，一般按合同能源管理項目投資的25%～35%給予補貼，該措施大大提高了節(jié)能服務(wù)公司的積極性和抗風(fēng)險能力。

　　為完善我國的節(jié)能激勵機制，建議實施補貼、稅收減免、利率優(yōu)惠等多種激勵手段。具體為加大對節(jié)能服務(wù)行業(yè)的資金投入，增加補貼或者獎勵的資金，簡化取得補貼或者獎勵的操作手續(xù)，對生產(chǎn)和采用節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)實施稅收減免，以及對節(jié)能項目融資實行利率優(yōu)惠等。

　　(三)建立多層次的融資渠道

　　國際經(jīng)驗表明，合同能源管理的推行需要有多元化的融資渠道。在美國，合同能源管理項目的融資途徑除了銀行貸款外，還經(jīng)?？梢垣@得REEP(Ratepayer－Funded Energy Efficiency Program)專項基金的融資，該專項基金的主要來源是用戶支付的電費和增容費等。

　　日本的主要做法是向合同能源管理項目提供低息貸款和補助等。英國為提高能源效率也給予金融支持，2002年節(jié)能基金的2億英鎊預(yù)算中，25%用于貼息貸款，其中

　　1000萬英鎊是無息貸款。為解決節(jié)能服務(wù)公司的融資難題，并提高國家環(huán)保資金的有效性，建議如下：1．設(shè)立和完善合同能源管理模式的節(jié)能專項基金。基金的來源包括世行、GEF(全球環(huán)境基金)和歐盟三方給我國的贈款，以及政府的節(jié)能專項資金投入。節(jié)能專項基金的用途主要用作種子資金(支付利息)，即由商業(yè)銀行對節(jié)能改造項目提供貸款，國家對其進行貼息甚至無息。2．設(shè)立和完善節(jié)能服務(wù)公司貸款擔(dān)保專項基金，發(fā)揮擔(dān)保杠桿的作用，增加節(jié)能服務(wù)公司獲得商業(yè)貸款的機會，基金的來源同上。3．節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)是我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)完善措施鼓勵金融機構(gòu)、風(fēng)險投資機構(gòu)進入節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域，使合同能源管理的融資服務(wù)平臺進一步拓寬。4．節(jié)能服務(wù)公司應(yīng)加快上市融資進程，吸收民間資本。

　　(四)完善企業(yè)信用評價體系，構(gòu)建良好的市場環(huán)境

　　為了保障節(jié)能服務(wù)公司與用能單位在節(jié)能技改項目中的利益，減少合作過程客觀存在的各類風(fēng)險，具體建議有：1．完善企業(yè)信用評價體系，構(gòu)建良好的市場環(huán)境，以解決節(jié)能項目雙方的誠信障礙問題。2．加強對節(jié)能服務(wù)公司的資質(zhì)認(rèn)證、信用管理、跟蹤調(diào)查和規(guī)范管理工作。

　　政府要通過權(quán)威方式公布已通過資格審查的節(jié)能服務(wù)單位的名單，并發(fā)布各種標(biāo)準(zhǔn)，實施公開、透明、規(guī)范化的管理。3．借鑒歐美等國家或地區(qū)的經(jīng)驗，加強從立法的層面上對簽訂“合同能源管理”合同的合作雙方進行約束。4．由于合作過程中各類風(fēng)險是客觀存在的，建議在采用“合同能源管理”模式的節(jié)能技改項目中引入保險機制，降低合作雙方的商業(yè)風(fēng)險。

　　(五)創(chuàng)新發(fā)展節(jié)能技術(shù)，加大對節(jié)能服務(wù)人才的培養(yǎng)

　　推行合同能源管理的重要基礎(chǔ)是擁有相應(yīng)的節(jié)能技術(shù)與節(jié)能服務(wù)人才。建議：1．加大對節(jié)能環(huán)保技術(shù)的研發(fā)投入，創(chuàng)新發(fā)展節(jié)能技術(shù)。2．在科研院所、普通高校、高職院校中要各有側(cè)重地培養(yǎng)節(jié)能技術(shù)研究人才、節(jié)能技術(shù)應(yīng)用人才、節(jié)能管理人才等，以適應(yīng)不同的工作崗位。3．加強節(jié)能技術(shù)和服務(wù)的培訓(xùn)工作，提高節(jié)能水平。4．進行節(jié)能服務(wù)職業(yè)資格認(rèn)證，規(guī)范就業(yè)準(zhǔn)入。一要嚴(yán)格認(rèn)證要求，明確考核標(biāo)準(zhǔn)；二要嚴(yán)格認(rèn)證程序，保證認(rèn)證質(zhì)量；三是推行持證上崗制度。目的在于實現(xiàn)全社會對節(jié)能服務(wù)職業(yè)資格認(rèn)證的普遍認(rèn)可。

　　(六)制定權(quán)威的節(jié)能效果測量標(biāo)準(zhǔn)，培育公正的節(jié)能效果驗證機構(gòu)

　　《國際性能驗證和測試協(xié)議》IPMVP－2002是當(dāng)前國際通行的M＆V(Measurementand Verification，節(jié)能量的測量與驗證)標(biāo)準(zhǔn)，其為節(jié)能效果的衡量提供了很好的基石。針對節(jié)能服務(wù)市場上的技術(shù)問題，ASHPAE編制了更為詳盡的《節(jié)能效果測試方法指導(dǎo)》，美國能源部則編制了《聯(lián)邦政府節(jié)能項目驗證和測試指南》。技術(shù)創(chuàng)

　　新對節(jié)能量的準(zhǔn)確核算有很好的促進作用。美國的節(jié)能服務(wù)公司采用一項被稱為PowerViewTM的技術(shù)，以幫助客戶動態(tài)地分析(以小時為單位)電力用戶的目前用電狀況和未來可供選擇的電力適用方式，該技術(shù)可以為客戶提供基準(zhǔn)年能耗計算、基準(zhǔn)線計算和實際節(jié)能量的驗證，同時可以依靠監(jiān)測數(shù)據(jù)進行經(jīng)濟分析，供客戶選擇最優(yōu)的改造項目。

　　為減少和避免對節(jié)能效果(節(jié)能量或節(jié)能率)的爭議，建議節(jié)能服務(wù)公司與用能單位在合同中約定，能耗基準(zhǔn)確定、節(jié)能量測量和驗證等工作委托雙方認(rèn)可的第三方機構(gòu)進行監(jiān)督審核。據(jù)了解，北京、上海等地根據(jù)實際需要，已陸續(xù)開展對第三方認(rèn)證機構(gòu)的管理審核工作。為使合同能源管理順利推行，建議：1．在技術(shù)層面上，制定和完善權(quán)威的節(jié)能效果測量標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新節(jié)能效果測量的技術(shù)。2．在管理層面上，培育一批具備專業(yè)認(rèn)證技能、權(quán)威公正的第三方節(jié)能效果驗證機構(gòu)，獨立于合作雙方，以確保節(jié)能效果數(shù)據(jù)的詳實和正確。

　　(七)政府部門等公共機構(gòu)率先接受節(jié)能技改服務(wù)，強化示范效應(yīng)

　　借鑒美國、加拿大等發(fā)達國家要求政府機關(guān)大樓等公共建筑帶頭采用合同能源管理的方式進行節(jié)能改造，從而為其他領(lǐng)域的節(jié)能推廣起示范作用的做法，建議如下：1．立法明確要求政府部門等公共機構(gòu)率先接受節(jié)能技改服務(wù)，強化示范效應(yīng)；2．為更好地推動節(jié)能改造，建議將政府部門等公共機構(gòu)的節(jié)能降耗納入政府和領(lǐng)導(dǎo)的績效考核；3．要求公共機構(gòu)建筑的節(jié)能改造必須采用合同能源管理模式進行，并對取得資質(zhì)的節(jié)能服務(wù)公司進行公開招標(biāo)；4．在大型公共建筑和高耗能企業(yè)設(shè)立節(jié)能示范項目，向社會公開項目進展及實施效果，擴大合同能源管理的社會影響力。

　　(八)加大宣傳和教育的力度

　　我國的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬新興產(chǎn)業(yè)，為了更好地宣傳節(jié)能意識、推廣節(jié)能技術(shù)、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以促進資源環(huán)境與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，建議政府通過報紙、雜志、電視、廣播、網(wǎng)站、宣傳欄等多種形式對合同能源管理模式進行宣傳，加大對重點耗能單位、節(jié)能服務(wù)機構(gòu)和政府節(jié)能工作管理部門等機構(gòu)相關(guān)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，在全社會形成良好的節(jié)能減排氛圍，并促使用能單位積極開展節(jié)能改造。

　　四、結(jié)語

　　合同能源管理作為一種新興且發(fā)展前景廣闊的節(jié)能機制和商業(yè)運作模式，能很好地促進節(jié)約能源，減少溫室氣體排放和推進資源環(huán)境與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。盡管其在我國的推行存在著一些障礙和問題，但隨著人們節(jié)能意識的不斷增強，以及市場經(jīng)濟、法律政策和體制環(huán)境的不斷完善，這種基于市場機制的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)在我國將取得極大的發(fā)展。