今年6月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確指出，大氣污染防治既是重大民生問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)升級(jí)的重要抓手。
大氣治理與轉(zhuǎn)型升級(jí)，有沒(méi)有內(nèi)在的契合點(diǎn)?經(jīng)濟(jì)下行壓力加大對(duì)大氣污染防治有何影響?深化大氣污染防治對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有何作用?弄清這些問(wèn)題，不僅有利于引導(dǎo)地方政府深入推進(jìn)大氣污染防治，也有利于促使其加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。
大氣治理與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有何內(nèi)在聯(lián)系?
環(huán)境問(wèn)題，究其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和消費(fèi)模式問(wèn)題。近年來(lái)愈發(fā)嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題，與“兩高”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)，對(duì)資源和環(huán)境的破壞與消耗巨大，屬于粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。
根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)工業(yè)能耗占全國(guó)總能耗的70%以上，而美國(guó)不到20%，日本不到30%。我國(guó)工業(yè)排放的化學(xué)需氧量約占排放總量的40%，二氧化硫排放量約占總量的85%。
一方面大量消耗能源資源，大量排放污染物，另一方面生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品卻又面臨過(guò)剩的窘境。數(shù)據(jù)顯示，2012年底，我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。
“這種狀況持續(xù)發(fā)展下去，勢(shì)必會(huì)造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局?！?工業(yè)和信息化部總工程師朱宏任說(shuō)。
調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能成為不二之選。
今年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《大氣十條》)要求，嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能，有條件的地區(qū)要制定符合當(dāng)?shù)毓δ芏ㄎ?、?yán)于國(guó)家要求的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄。
《大氣十條》明確提出調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，要求結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和環(huán)境質(zhì)量狀況，進(jìn)一步提高環(huán)保、能耗、安全、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)域明確落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
今年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，不得以任何名義、任何方式核準(zhǔn)、備案產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。
根據(jù)《意見(jiàn)》，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，2015年底前，再淘汰煉鐵1500萬(wàn)噸、煉鋼1500萬(wàn)噸、水泥1億噸、平板玻璃2000萬(wàn)重量箱。
這不僅是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措，也是從源頭減少污染物排放量的根本之策。
不難看出，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與大氣污染治理之間存在著一個(gè)契合點(diǎn)：淘汰落后產(chǎn)能，控制“兩高”產(chǎn)業(yè)，不但能提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，而且能夠改善環(huán)境質(zhì)量。
今年年初以來(lái)，以京津冀地區(qū)為代表的全國(guó)各地發(fā)生了大范圍的霧霾天氣。從某種程度上說(shuō)，重污染地區(qū)都是鋼鐵多、燃煤多的地區(qū)，要改善這些地區(qū)的大氣質(zhì)量，不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局必須大力調(diào)整。
工業(yè)和信息化部新聞發(fā)言人表示，在推動(dòng)大氣污染防治方面，將加快完善淘汰落后產(chǎn)能的退出機(jī)制，加大淘汰落后產(chǎn)能的力度。
落后產(chǎn)能為何越淘汰越多?
資源環(huán)境的硬約束不斷增強(qiáng)，粗放式發(fā)展不可持續(xù)。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，已是箭在弦上，不得不發(fā)。
落后和過(guò)剩產(chǎn)能嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)型發(fā)展，大量新建落后和過(guò)剩產(chǎn)能雖然在短時(shí)間內(nèi)能明顯拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，無(wú)異于飲鴆止渴。
2006年至2012年，我國(guó)累計(jì)減少的粗鋼產(chǎn)能為7600萬(wàn)噸，但在這期間，國(guó)內(nèi)累計(jì)新增的粗鋼產(chǎn)量產(chǎn)能達(dá)到4.4億噸。
根據(jù)中鋼協(xié)的調(diào)研，目前在建產(chǎn)能規(guī)模依然很高，今后3年將分別新增1.1億噸的煉鐵產(chǎn)能和1.3億噸的煉鋼產(chǎn)能，新增加的粗鋼產(chǎn)能是已淘汰產(chǎn)能的近6倍。
工信部部長(zhǎng)苗圩在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)：“現(xiàn)在新增產(chǎn)能的速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過(guò)淘汰落后產(chǎn)能的速度，帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題?！?/div>
機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能工作步履維艱，有的地方甚至以保增長(zhǎng)和技術(shù)改造之名，不僅先前的落后和過(guò)剩產(chǎn)能沒(méi)有淘汰，而且落后和過(guò)剩產(chǎn)能還有所擴(kuò)張。
其中，有的地方對(duì)規(guī)模較小的企業(yè)進(jìn)行淘汰，對(duì)規(guī)模大的企業(yè)卻視而不見(jiàn);還有的地方一邊淘汰落后產(chǎn)能，一邊換湯不換藥，繼續(xù)上馬落后產(chǎn)能。
這種“假淘汰”、“去小留大”的做法在鋼鐵、水泥、玻璃、造船、多晶硅等行業(yè)大有愈演愈烈之勢(shì)。
地方政府的投資沖動(dòng)，也使得新增產(chǎn)能遠(yuǎn)大于被淘汰的產(chǎn)能。工信部提供的數(shù)據(jù)顯示，今年第一季度全國(guó)共有31座高爐在建或建成投產(chǎn)，涉及產(chǎn)能3800萬(wàn)噸，產(chǎn)能還在繼續(xù)增加中。
一位鋼鐵行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人對(duì)鋼鐵行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀憂心忡忡，在一次專題會(huì)議上陳述了鋼鐵行業(yè)三大亂象：
一是面對(duì)我國(guó)剛性的鐵礦石需求，國(guó)際鐵礦石供應(yīng)商聯(lián)手大幅提價(jià)，我國(guó)本已薄利的鋼鐵行業(yè)面臨著嚴(yán)峻的效益考驗(yàn);
二是當(dāng)前鋼鐵行業(yè)落后和過(guò)剩產(chǎn)能有增無(wú)減，甚至有些省份通過(guò)運(yùn)作使不具備優(yōu)勢(shì)的鋼鐵項(xiàng)目大干快上，產(chǎn)能大幅提升;
三是鋼鐵行業(yè)振興規(guī)劃提出的提高集中度和優(yōu)化區(qū)域布局的新上項(xiàng)目卻遲遲得不到批復(fù)與實(shí)施。
《大氣十條》要求，認(rèn)真清理產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)違規(guī)在建項(xiàng)目，對(duì)未批先建、邊批邊建、越權(quán)核準(zhǔn)的違規(guī)項(xiàng)目，尚未開工建設(shè)的，不準(zhǔn)開工;正在建設(shè)的，要停止建設(shè)。
作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，淘汰落后產(chǎn)能將騰挪出更多的環(huán)境空間、能源空間、土地空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，發(fā)展輕工、食品加工、高新技術(shù)等附加值高、能耗小的產(chǎn)業(yè)。
地方和企業(yè)有何顧慮?
淘汰落后產(chǎn)能涉及各方利益，研究建立長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。
在我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制尚不完善的情況下，僅靠市場(chǎng)淘汰落后產(chǎn)能，經(jīng)歷的時(shí)間會(huì)很長(zhǎng)、代價(jià)會(huì)很大，必須有效發(fā)揮政府的調(diào)控作用。
工信部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，淘汰落后產(chǎn)能是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，涉及到資產(chǎn)損失、債務(wù)處理、職工就業(yè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入等問(wèn)題，情況非常復(fù)雜。
在實(shí)際操作中，地方政府、企業(yè)對(duì)淘汰落后產(chǎn)能究竟抱著什么樣的態(tài)度?
“300立方米的高爐，按現(xiàn)在價(jià)格，大概要上億元的造價(jià)。拆除肯定對(duì)企業(yè)是巨大損失。”河北唐山一位不愿具名的鋼廠負(fù)責(zé)人告訴記者，“一個(gè)高爐沒(méi)了，等于這塊煉鐵能力就缺失了，你后面的軋機(jī)什么的，全都沒(méi)有原料，沒(méi)法工作，市場(chǎng)份額也就沒(méi)有了?！?/div>
這位鋼廠負(fù)責(zé)人在電話中對(duì)記者說(shuō)：“我們很無(wú)奈，其實(shí)特別富裕、或者有其他資源的地方，是不會(huì)搞那么多鋼廠的。我們這兒啥都沒(méi)有，就有點(diǎn)鐵礦，才煉鋼。要我們現(xiàn)在轉(zhuǎn)型，談何容易?在這個(gè)行業(yè)我們已經(jīng)做了多年，對(duì)冶煉生產(chǎn)環(huán)節(jié)最熟悉，只能在市場(chǎng)低迷時(shí)隱退，市場(chǎng)好轉(zhuǎn)時(shí)復(fù)出?！?/div>
存在這樣僥幸心理的企業(yè)不在少數(shù)。
河北唐山一家年產(chǎn)量約在300萬(wàn)噸的鋼企內(nèi)部人士也對(duì)記者坦言：“說(shuō)實(shí)話，只有基層政府知道鋼廠高爐到底在哪、有多少還在用，上面派下來(lái)的檢查組哪能都摸得那么清楚?”
大多數(shù)鋼鐵企業(yè)是當(dāng)?shù)刎?cái)政支柱，地區(qū)財(cái)政收入很大一部分要靠企業(yè)交稅來(lái)支撐。“如果一個(gè)月不交電費(fèi)，電力公司可能就沒(méi)工資發(fā)了?！币晃讳搹S工作人員這樣說(shuō)。
“鋼鐵企業(yè)都是當(dāng)?shù)刈畲蟮墓I(yè)企業(yè)，貢獻(xiàn)大量稅收，還能解決就業(yè)，各地都有做大做強(qiáng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)烈愿望?！币晃淮笮弯撹F企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
在現(xiàn)行淘汰落后產(chǎn)能政策體系中，主要通過(guò)中央淘汰落后產(chǎn)能專項(xiàng)資金和地方財(cái)政配套資金來(lái)安排企業(yè)落后產(chǎn)能退出的善后工作。
隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的進(jìn)一步開展，單靠中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金的投入難以有效支持企業(yè)落后產(chǎn)能退出，尤其是職工安置和后續(xù)轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)型問(wèn)題。
另外，地方淘汰落后產(chǎn)能后，新上先進(jìn)項(xiàng)目的審批不能很好地落實(shí)，嚴(yán)重降低了企業(yè)主動(dòng)淘汰落后設(shè)備和生產(chǎn)線的積極性。
任何產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型都會(huì)有一個(gè)過(guò)程，在調(diào)整方面必然會(huì)付出代價(jià)。有些落后小鋼鐵企業(yè)，表面看效益很好，關(guān)掉似乎有些可惜，但如果核算這些企業(yè)耗費(fèi)了多少能源、污染了多少環(huán)境，就得不償失了，所以必須關(guān)。
政府應(yīng)在何處發(fā)力?
當(dāng)前，我國(guó)落后產(chǎn)能問(wèn)題突出的重要原因在于要素價(jià)格扭曲，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價(jià)不能有效得到反映，落后產(chǎn)能所帶來(lái)的“高污染、高物耗、高能耗”的社會(huì)成本不能有效內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中。
同時(shí)，在大中型銀行主導(dǎo)的間接融資體系下，企業(yè)規(guī)模越大，其融資能力就越強(qiáng)，就越有可能在全面競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。
對(duì)于中小鋼鐵企業(yè)來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大規(guī)模是其生存的無(wú)奈手段。這是最近幾年來(lái)大量中小民營(yíng)鋼鐵企業(yè)迅速膨脹的一個(gè)原因。
淘汰落后產(chǎn)能是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，涉及資產(chǎn)損失、債務(wù)處理、職工就業(yè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入等多方面的問(wèn)題，情況非常復(fù)雜，需要進(jìn)一步建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。
工信部總工程師朱宏任曾說(shuō)，建立淘汰落后產(chǎn)能的長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上講就是要完善落后產(chǎn)能退出機(jī)制。不僅要使市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，還必須有效發(fā)揮政府的調(diào)控作用。
《大氣十條》要求，各地政府要主動(dòng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，全面落實(shí)合同能源管理的財(cái)稅優(yōu)惠政策，完善促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的扶持政策，推行污染治理設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)行一體化特許經(jīng)營(yíng)。
東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副教授周波表示，推動(dòng)落后產(chǎn)能淘汰，可采取激勵(lì)機(jī)制，包括政府投資、政府采購(gòu)和財(cái)政貼息等財(cái)稅政策，引導(dǎo)企業(yè)使用先進(jìn)技術(shù)，降低能耗和污染排放。
同時(shí)，可采取懲罰機(jī)制，提高落后產(chǎn)能企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，降低其盈利空間，通過(guò)倒逼機(jī)制加強(qiáng)其
節(jié)能減排效果或者使其自動(dòng)退出市場(chǎng)。
一地特有的產(chǎn)業(yè)能幫助地方政府保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，穩(wěn)定財(cái)政收入。因此，淘汰落后產(chǎn)能，地方政府首先需要在發(fā)展和保護(hù)中進(jìn)行選擇，有短期和長(zhǎng)期利益的權(quán)衡。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，淘汰落后產(chǎn)能往往牽扯到地方政府利益，會(huì)影響地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入。因此，中央政府和省政府首先應(yīng)增加轉(zhuǎn)移支付支持和獎(jiǎng)勵(lì)的力度。
其次，需要加強(qiáng)監(jiān)督，保證專款專用。
第三，地方政府要有配套資金，配套資金可相對(duì)中央和省政府的支付低一些。比如，淘汰小煤窯、熱電廠等，針對(duì)以上小企業(yè)，核算需要資金的總數(shù)。由中央和省政府出大部分資金，地方配套小部分資金，并加強(qiáng)?？顚Ｓ觅Y金的監(jiān)管，考核績(jī)效。
“淘汰落后產(chǎn)能，企業(yè)要積極主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，政府要實(shí)施有效的督促和檢查，全社會(huì)也應(yīng)該積極監(jiān)督?！敝旌耆握J(rèn)為。
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