環(huán)境治理靠誰？靠黨政一把手。

黨政一把手的動(dòng)力何在？靠環(huán)境績(jī)效考評(píng)、靠環(huán)境績(jī)效審計(jì)、靠離任環(huán)境績(jī)效跟蹤問責(zé)，但最終靠公眾參與。

這是北京政通境和節(jié)能研究所（以下簡(jiǎn)稱“政通境和”）的回答。2006年成立迄今，該機(jī)構(gòu)先后在吉林、江西、廣西、廣東、云南、海南、天津等省份調(diào)研，7年研究成果《中國(guó)環(huán)境治理的制度變革路徑》將在2013年年底出版問世。

考核環(huán)保比重提高，難

在調(diào)研過程中，研究者們切實(shí)感受到了地方黨政一把手的權(quán)力。

他們只能通過師生、同學(xué)關(guān)系，才能見到某些地市的黨政一把手。

政通境和是一家民間環(huán)境（政策）智庫(kù)，由中國(guó)政法大學(xué)生態(tài)文明與環(huán)境政策研究中心聯(lián)合清華大學(xué)、吉林大學(xué)、北京郵電大學(xué)相關(guān)機(jī)構(gòu)組建而成。而“政通境和”開展調(diào)研的絕大多數(shù)地市黨政一把手也都是在這幾所高校畢業(yè)的。

“如果沒有這些關(guān)系，（地方政府）根本不接待，很難得到內(nèi)部的數(shù)據(jù)、運(yùn)作規(guī)律。所以我國(guó)這方面（環(huán)境績(jī)效考核）的研究非常少?！痹摍C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人付華輝說。

歷經(jīng)7年研究，該機(jī)構(gòu)認(rèn)為，地方黨政一把手的環(huán)境績(jī)效考核、問責(zé)體系的缺失，是中國(guó)環(huán)境問題的關(guān)鍵因素。

目前我國(guó)政府官員環(huán)境績(jī)效考核只有一套試行辦法，即2006年中組部頒布、2009年修訂實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)（試行辦法）》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）。

在《試行辦法》中，涉及可持續(xù)發(fā)展的有環(huán)境保護(hù)、資源消耗與安全生產(chǎn)、耕地等資源保護(hù)三個(gè)細(xì)分評(píng)價(jià)要點(diǎn)，但沒有具體指標(biāo)，地方組織部門需要據(jù)此自行設(shè)計(jì)方案。

“政通境和”研究發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)要點(diǎn)在各省百分制的實(shí)際考核中平均只占不到10分的分值。而考核方案中，排在前3項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般占35分以上。因此，GDP等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)實(shí)際上占最重要部分。

上級(jí)考核下級(jí)，難

不過，“政通境和”發(fā)現(xiàn)的積極趨勢(shì)是：各省節(jié)能環(huán)?？己说膬?nèi)容和比重在逐年增加，比如江西省2007年出臺(tái)了《對(duì)市縣政府六項(xiàng)考核評(píng)價(jià)體系的實(shí)施方案（試行）》。其中，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)作為六項(xiàng)考核內(nèi)容之一，即占整個(gè)百分制考核的六分之一，排在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面之后。

但考核過程中的“中國(guó)特色”是：上級(jí)政府考核下級(jí)時(shí)，環(huán)境數(shù)據(jù)由下級(jí)環(huán)保部門提供，而下級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)由同級(jí)政府黨政一把手任免。因此，上級(jí)政府難以對(duì)下級(jí)實(shí)現(xiàn)真正的環(huán)境績(jī)效考核。

即使實(shí)現(xiàn)考核，也沒有真正形成“一票否決”的機(jī)制。

付華輝稱，針對(duì)上述現(xiàn)象，在建立黨政一把手環(huán)境績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系之后，第二步便是：引入國(guó)家審計(jì)署地區(qū)審計(jì)特派員和環(huán)保部區(qū)域環(huán)保督查中心，作為“第三方”考核，以解決同級(jí)環(huán)保部門考核同級(jí)地方政府“黨政一把手”的考核執(zhí)行瓶頸。

長(zhǎng)期跟蹤追責(zé)，難

環(huán)境污染顯現(xiàn)存在滯后性，但我國(guó)的官員任職周期以五年為基本周期，普遍現(xiàn)象是地方主要領(lǐng)導(dǎo)任期未滿，就已經(jīng)頻繁輪換升遷、異地任職。如需問責(zé)，也難追究。

環(huán)境問題的滯后性是個(gè)世界性難題。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，可依賴成熟的環(huán)境公益訴訟體制，受害者可以通過司法體系來維權(quán)。

而中國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)依然舉步維艱。但付華輝認(rèn)為，中國(guó)的政治體制預(yù)設(shè)了相對(duì)西方似乎更多的可能性。地方黨政一把手在項(xiàng)目的批準(zhǔn)建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用，責(zé)任更加明晰。

“如果能夠建設(shè)一個(gè)記錄并跟隨其任職終生的環(huán)境責(zé)任追蹤機(jī)制，就可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境責(zé)任進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤和追懲?！备度A輝說。

“隨著環(huán)境問責(zé)機(jī)制的建立，地方民眾可以向一系列現(xiàn)有政府機(jī)制，比如當(dāng)?shù)厝舜蟮沫h(huán)境工作委員會(huì)和區(qū)域環(huán)保督查中心，提交環(huán)境損害賠償和可能有環(huán)境威脅的項(xiàng)目建設(shè)爭(zhēng)議動(dòng)議，進(jìn)而由上級(jí)組織部門或區(qū)域環(huán)保督查中心追責(zé)。”

尋找試點(diǎn)，難

“我們的主要研究方法是：以執(zhí)政黨內(nèi)部制度安排建設(shè)和改良為核心，整合現(xiàn)有中央和地方環(huán)境有關(guān)管理機(jī)制、地方人大和政協(xié)以及地方公眾等環(huán)境治理利益相關(guān)方?！备度A輝說。

2008年以來，“政通境和”在廣西賀州、江西贛州、吉林省吉林市等地試圖推行試點(diǎn)，方案遞交給地市組織部門后，得到的回復(fù)是，會(huì)作為考核縣級(jí)黨政一把手的參考資料。但都因地市領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)離，試點(diǎn)無法推進(jìn)?！坝械牡胤皆偃フ{(diào)研都不行了，找新任領(lǐng)導(dǎo)，都見不到?！?/p>

“一些黨政一把手同時(shí)建議我們向中央政府提議，通過上層推動(dòng)。否則，中間層沒有推動(dòng)力。”付華輝說。

實(shí)際上，幾年前國(guó)家相關(guān)部門曾進(jìn)行“綠色GDP”核算，但隨即被擱置。環(huán)境績(jī)效考核顯然也阻力重重。

2006年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告（2004）》，表明2004年全國(guó)因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.05%。

然而此后，這一官方項(xiàng)目被“無限期推遲”。

該項(xiàng)目技術(shù)組組長(zhǎng)王金南曾在接受記者采訪時(shí)說，主要是環(huán)保部門和統(tǒng)計(jì)部門在發(fā)布方式和發(fā)布內(nèi)容上有分歧，并指有個(gè)別省市還曾經(jīng)向這兩個(gè)部門正式發(fā)函要求不要公布核算結(jié)果。

雖有“教訓(xùn)”，但付華輝仍然樂觀：“環(huán)境問題越來越受到重視，群體性事件也在增多，無論是出于維穩(wěn)考慮，還是社會(huì)管理創(chuàng)新的需要，中央都會(huì)更為重視”。