我國(guó)可再生能源（不含水能）迅速發(fā)展與國(guó)家補(bǔ)貼密不可分，但我國(guó)現(xiàn)有補(bǔ)貼機(jī)制不夠完善，存在著資金來(lái)源不足，拖欠嚴(yán)重，電價(jià)上漲壓力增大等問(wèn)題。今后鼓勵(lì)風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能發(fā)電仍應(yīng)適度補(bǔ)貼，但應(yīng)防止補(bǔ)貼規(guī)模過(guò)大超出可支付能力。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼績(jī)效，在有限的補(bǔ)貼額度內(nèi)，帶動(dòng)盡可能多的可再生能源發(fā)電。

一、各國(guó)可再生能源補(bǔ)貼的趨勢(shì)

對(duì)可再生能源發(fā)電提供電價(jià)補(bǔ)貼是國(guó)際通行做法。截止2012年初，全球65個(gè)國(guó)家對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策，德國(guó)、丹麥、西班牙、意大利、法國(guó)、葡萄牙等電價(jià)政策對(duì)本國(guó)可再生能源發(fā)電規(guī)模迅速擴(kuò)大起到了重大作用。美國(guó)聯(lián)邦范圍內(nèi)實(shí)施的生產(chǎn)稅返還（2.2美分/千瓦時(shí)），實(shí)際上也是一種電價(jià)補(bǔ)貼政策。

近年來(lái)，隨著金融危機(jī)和歐債危機(jī)的深化，發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼能力受到制約。加上可再生能源發(fā)電成本尤其是光伏發(fā)電成本下降顯著，許多發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始統(tǒng)籌考慮光伏發(fā)電補(bǔ)貼水平與發(fā)展規(guī)模問(wèn)題，這導(dǎo)致國(guó)際光伏市場(chǎng)增速明顯下降。

德國(guó)2009年開(kāi)始實(shí)施發(fā)展總量與上網(wǎng)電價(jià)下降速度相關(guān)聯(lián)的制度。2012年修訂的《可再生能源法》規(guī)定，如果年新增光伏容量達(dá)到250~350萬(wàn)千瓦，電價(jià)下降的速度為9%；超出這一規(guī)模，根據(jù)超出量的多少相應(yīng)增加電價(jià)下降速度，最高達(dá)24%。反之，如果低于250萬(wàn)千瓦，根據(jù)低出的量多少相應(yīng)減少電價(jià)下降速度，最低為3%。這一法律規(guī)定實(shí)際上表明，德國(guó)希望將光伏發(fā)電的發(fā)展速度控制在每年新增300萬(wàn)千瓦左右。

意大利采用補(bǔ)貼資金封頂?shù)闹贫?。意大利?guī)定，如果2012年光伏發(fā)電的電價(jià)補(bǔ)貼需求達(dá)到67億歐元，就不再對(duì)2012年的后續(xù)項(xiàng)目提供電價(jià)補(bǔ)貼，這一補(bǔ)貼上限在2012年8月就已經(jīng)達(dá)到，意大利的光伏裝機(jī)也隨后趨緩。

西班牙受債務(wù)危機(jī)影響逐步降低并最終取消了補(bǔ)貼。西班牙2008年裝機(jī)容量260萬(wàn)千瓦，位居世界第一。2009年由于出現(xiàn)了金融危機(jī)，西班牙不堪補(bǔ)貼重負(fù)，大幅降低了電價(jià)補(bǔ)貼水平；隨著債務(wù)危機(jī)進(jìn)一步深化，西班牙2012年停止了對(duì)新建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼。從發(fā)展規(guī)模上，西班牙自2009-2011年三年僅新建110萬(wàn)千瓦，2012年以來(lái)光伏建設(shè)基本處于停滯。

二、中國(guó)可再生能源補(bǔ)貼面臨的問(wèn)題

我國(guó)通過(guò)建立可再生能源基金，以全網(wǎng)分?jǐn)偟姆绞竭M(jìn)行補(bǔ)貼，有力地促進(jìn)了可再生能源的發(fā)展，但面臨的問(wèn)題也不容忽視。

可再生能源電價(jià)附加無(wú)法足額征收。按規(guī)定可再生能源電價(jià)附加除了西藏地區(qū)免收外，其他各類用電全部銷售電量，包括自備電廠用戶和向發(fā)電廠直接購(gòu)電的大用戶均應(yīng)被收取?？稍偕茉措妰r(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)最初為1厘/千瓦時(shí)，2007年調(diào)整至2厘/千瓦時(shí)，2009年調(diào)整至4厘/千瓦時(shí)，2011年12月1日調(diào)整至8厘/千瓦時(shí)（但居民生活用電維持1厘/千瓦時(shí)水平）。2011年，全社會(huì)用電量4.7萬(wàn)億千瓦時(shí)。如能全額征收，2011年當(dāng)年應(yīng)征收總額約200億元，實(shí)際征收約100億元。

已征收資金和實(shí)際需求之間存在較大缺口。據(jù)估算，2011年應(yīng)支付補(bǔ)貼資金208億元，實(shí)際需求與征收資金量之間缺口達(dá)100多億元。2012年應(yīng)征收額度為400億元，實(shí)際征收可能在200億元左右。值得注意的是，2010年后可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼延遲發(fā)放的時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，已經(jīng)造成嚴(yán)重拖欠，企業(yè)之間形成大量“三角債”。

實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)資金保障能力嚴(yán)重不足。按照已公布的規(guī)劃，到2015年，風(fēng)電將產(chǎn)生電量2000億千瓦時(shí)，約需補(bǔ)貼400億元；光伏發(fā)電裝機(jī)3500萬(wàn)千瓦，當(dāng)年產(chǎn)生電量500億千瓦時(shí)，按每千瓦時(shí)0.5元計(jì)算，需補(bǔ)貼250億元；生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)1300萬(wàn)千瓦，電量700億千瓦時(shí)，需補(bǔ)貼280億元；電網(wǎng)接入還需補(bǔ)貼100億元。以上合計(jì)，2015年補(bǔ)貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時(shí)8厘錢的補(bǔ)貼水平測(cè)算，即使做到應(yīng)收盡收，2015年當(dāng)年可用于可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼的資金為480億左右，仍有500多億的資金缺口。

國(guó)家面臨漲電價(jià)與欠補(bǔ)貼雙重壓力。如果完全滿足2015年規(guī)劃要求的可再生能源補(bǔ)貼需要，加上彌補(bǔ)拖欠的補(bǔ)貼資金，預(yù)計(jì)需要在每度電中征收3分錢左右。由于現(xiàn)在可再生能源標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼，是依據(jù)企業(yè)所報(bào)的成本人為測(cè)算的結(jié)果，企業(yè)上報(bào)的成本越高，越是可以獲得高電價(jià)。已定的標(biāo)桿電價(jià)給可再生能源發(fā)電企業(yè)留出的利潤(rùn)超過(guò)了其它發(fā)電方式。可再生能源是一種隨著規(guī)模擴(kuò)大，邊際成本下降較快的產(chǎn)業(yè)，而標(biāo)桿電價(jià)調(diào)整往往具有滯后性和被動(dòng)性。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)會(huì)有很多資金投向可再生能源，國(guó)家規(guī)劃的規(guī)?？赡艽蠓韧黄?。到那時(shí)，國(guó)家將面臨兩難選擇，要么拖欠補(bǔ)貼，要么就漲電價(jià)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下行壓力很大，電價(jià)上漲幾分錢，將極大地影響企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)沖抵國(guó)家結(jié)構(gòu)性減稅等措施給企業(yè)的優(yōu)惠。特別是在能源需求增長(zhǎng)放緩，能源供給保持增長(zhǎng)的情況下，電價(jià)不降反升，也不符合市場(chǎng)規(guī)律。

現(xiàn)有補(bǔ)貼機(jī)制可能大幅增加補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)?？稍偕茉错?xiàng)目大部分是地方核準(zhǔn)，補(bǔ)貼卻是由全網(wǎng)分?jǐn)?，等于“地方?qǐng)客，中央買單”。目前有關(guān)部門(mén)正在研究的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中，準(zhǔn)備根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)；利用財(cái)政預(yù)撥的辦法，解決電網(wǎng)不能及時(shí)向光伏企業(yè)撥付補(bǔ)貼的問(wèn)題。這些政策總的看是積極的，但也會(huì)給企業(yè)一個(gè)預(yù)期，即只要上光伏項(xiàng)目，國(guó)家就要給補(bǔ)貼；補(bǔ)貼不夠就漲電價(jià)；補(bǔ)貼資金即便不到位，財(cái)政也會(huì)用預(yù)撥的方式兜底?？紤]到電價(jià)上漲往往會(huì)受各種因素的影響出現(xiàn)滯后，如通脹壓力、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力等。一旦電價(jià)上漲不到位，財(cái)政預(yù)撥后很可能出現(xiàn)收支不能相抵的情況。在未來(lái)幾年財(cái)政增支減收因素增多的情況下，這可能會(huì)是一個(gè)不小的新負(fù)擔(dān)，需要引起警惕。

三、如何完善可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制

啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、發(fā)展可再生能源是必要的，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要與可能，保持合理的規(guī)模，防止出現(xiàn)敞開(kāi)口子補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

第一，采用以補(bǔ)貼定規(guī)模的辦法。我國(guó)應(yīng)改革現(xiàn)有可再生能源的補(bǔ)貼辦法，今后新上風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)在補(bǔ)貼資金已經(jīng)明確落實(shí)的情況下進(jìn)行核準(zhǔn)，沒(méi)有落實(shí)補(bǔ)貼的項(xiàng)目不能接入電網(wǎng)。這將有利于防止補(bǔ)貼不到位和過(guò)度補(bǔ)貼產(chǎn)生的負(fù)面影響。同時(shí)，不再將可再生能源規(guī)模作為對(duì)地方和企業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)。

第二，補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)。為避免削弱企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，今后幾年電價(jià)不宜大幅上調(diào)，可再生能源基金征收標(biāo)準(zhǔn)維持在每千瓦時(shí)8厘的水平。為了落實(shí)“十二五”規(guī)劃確定的各項(xiàng)可再生能源發(fā)展目標(biāo)，有關(guān)部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)通過(guò)可再生能源基金應(yīng)收盡收、挖掘潛力來(lái)解決。不宜用財(cái)政資金替電網(wǎng)預(yù)撥可再生能源補(bǔ)貼。

第三，建立單位補(bǔ)貼額度逐年降低的機(jī)制。為了提高有限補(bǔ)貼資金的績(jī)效，對(duì)風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電應(yīng)當(dāng)普遍推行招標(biāo)定價(jià)的方式，不再搞“高成本高補(bǔ)貼”的成本定價(jià)。而是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)業(yè)主和發(fā)現(xiàn)價(jià)格，從而形成每千瓦時(shí)補(bǔ)貼額度逐年、逐批次降低的機(jī)制，使現(xiàn)有的補(bǔ)貼資金補(bǔ)貼盡可能多的電量，促進(jìn)可再生能源上網(wǎng)價(jià)格盡快達(dá)到常規(guī)電力的水平。