終結(jié)以環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展方式始終貫穿了“十一五”規(guī)劃。“十一五”規(guī)劃首次將國家主要發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)市場機(jī)制與政府責(zé)任的不同劃分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，其中，單位GDP能耗降低20%，主要污染物排放減少10%，更是約束性指標(biāo)的重中之重。

    環(huán)保人士表示，進(jìn)入“十一五”規(guī)劃收官之年，要完成規(guī)劃中的“能耗下降20%”的環(huán)保指標(biāo)，看上去仍然形勢嚴(yán)峻。

    節(jié)能環(huán)保指標(biāo)突顯阻力

    從總體實(shí)施情況看，中國已經(jīng)基本提前兩年實(shí)現(xiàn)了“十一五”的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和進(jìn)出口貿(mào)易目標(biāo)：到2008年底，GDP完成規(guī)劃目標(biāo)的95.7%，人均GDP完成規(guī)劃目標(biāo)的98.4%，進(jìn)出口貿(mào)易總額完成規(guī)劃目標(biāo)的111%。但資源、環(huán)境目標(biāo)成為順利完成“十一五”規(guī)劃的最大挑戰(zhàn)之一，規(guī)劃制定的九大目標(biāo)只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)兩個(gè)目標(biāo)進(jìn)展較差，八個(gè)約束性指標(biāo)中，只有單位GDP能耗降低一個(gè)指標(biāo)進(jìn)展滯后。

    從“十一五”規(guī)劃《綱要》提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)施情況來看，可謂喜憂參半：一方面，“十五”時(shí)期高消耗、高污染的經(jīng)濟(jì)增長方式得到初步轉(zhuǎn)變，資源利用效率顯著提高，污染排放大幅度下降；另一方面，資源、環(huán)境問題仍是“十一五”的突出挑戰(zhàn)，資源供給的瓶頸約束增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

    “目前單位GDP能耗的完成差距比較大，約有14%。而且從今年的情況看，隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的提升，二氧化硫的排放又出現(xiàn)了反彈。國務(wù)院對于完成‘十一五’規(guī)劃是非常認(rèn)真的。”國家環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛接受記者采訪時(shí)說。“所以我們現(xiàn)在的任務(wù)一個(gè)是要加緊督促企業(yè)完成任務(wù)，第二個(gè)就是在年底或者明年初的時(shí)候?qū)τ谕瓿汕闆r有個(gè)評估。”楊朝飛還表示，國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)同志曾強(qiáng)調(diào)，以往的這個(gè)五年計(jì)劃，GDP指標(biāo)都完成了，但環(huán)境指標(biāo)沒完成。因此國家決定，“十一五”環(huán)境指標(biāo)作為剛性指標(biāo)來完成。

    “環(huán)保的指標(biāo)主要有三項(xiàng)，一是二氧化硫的消減，二是COD的消減，這兩項(xiàng)指標(biāo)必須要完成總量的10%消減任務(wù)。第三項(xiàng)指標(biāo)就是萬元GDP的能耗要下降20%。”楊朝飛介紹說，“4年多以來，目前這三項(xiàng)指標(biāo)可以講獲得了積極的進(jìn)展，但是要說到年底這三項(xiàng)指標(biāo)全部按計(jì)劃完成，還是比較艱苦的。”

    事實(shí)上，“十一五”前三年，單位GDP能源消耗累積下降10.2%，完成規(guī)劃目標(biāo)50.4%，進(jìn)展相對滯后。目前我國環(huán)境形勢可以概括為，局部有所改善，總體尚未遏制，形勢依然嚴(yán)峻，壓力繼續(xù)加大。“當(dāng)前我國面臨的環(huán)境壓力，比世界上任何國家都大，環(huán)境資源問題比任何國家都突出，解決起來比任何國家都困難。”楊朝飛說。

    著力“十二五”

    應(yīng)對環(huán)保形勢的變化，環(huán)保部也將采取新的環(huán)保措施。本報(bào)獲悉，正在編制匯總的“十二五”規(guī)劃已經(jīng)初步確定污染物總量控制指標(biāo)及多項(xiàng)約束性指標(biāo)有望作為區(qū)域控制指標(biāo)。

    預(yù)計(jì)，“十二五”期間對主要污染物排放仍將設(shè)定下降10%的目標(biāo)。環(huán)保部人士表示，上述指標(biāo)和“十一五”的區(qū)別還在于，“十二五”期間將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市全覆蓋。此外，其他的污染物排放指標(biāo)，比如重金屬、磷和可吸入顆粒物，將不會(huì)納入全國性的總量控制約束性指標(biāo)，而是放在地方。

    據(jù)了解，“十二五”期間，節(jié)能減排力度將繼續(xù)加大，其中結(jié)構(gòu)減排以及工程減排將是工作重點(diǎn)。包括要求污水處理安裝脫磷脫氮裝置，燃煤電廠加脫硝和脫硫裝置。

    環(huán)保部人士表示，“十一五”的兩項(xiàng)污染物排放約束性指標(biāo)覆蓋范圍并不一樣。其中二氧化硫減排是覆蓋全國的，而反映水污染的化學(xué)需氧量減排則只覆蓋了城市和工業(yè)領(lǐng)馭。

    據(jù)了解，為了確保“十二五”環(huán)保指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，環(huán)保部將在抓好結(jié)構(gòu)減排措施的同時(shí)，強(qiáng)化工程減排。

    污染物減排包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排三大手段。

    “十一五”期間，環(huán)保部確定，工程減排量占到總減排量的2/3。比如，2007年環(huán)保部門聯(lián)合發(fā)改委實(shí)施1.5分的燃煤脫硫機(jī)組發(fā)電加價(jià)政策，脫硫效率低于80％的電廠，扣上網(wǎng)電價(jià)并處5倍上網(wǎng)補(bǔ)貼電價(jià)的罰款。同時(shí)，中央環(huán)保專項(xiàng)資金支持電廠脫硫貸款貼息等優(yōu)惠政策。2009年全國二氧化硫提前完成“十一五”減排指標(biāo)，與近4年燃煤機(jī)組的脫硫設(shè)備建設(shè)大幅提升密切相關(guān)。

    上述人士透露，“十二五”期間，考慮到國家加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，結(jié)構(gòu)減排的總量將大于工程減排的總量，但是這并不意味著工程減排的力度會(huì)減小。“‘十二五’期間，工程減排力度比‘十一五’期間要顯著提升，不過在整個(gè)總量減排的分量中可能是其次的，結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)綜合治理的減排比重會(huì)比較大，這是一個(gè)調(diào)整。”