新能源產(chǎn)業(yè)須破體制羈絆

    國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員張永偉表示，在中央政府的引導(dǎo)和推動下，全國出現(xiàn)了新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展熱潮。諸如光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電裝機及設(shè)備制造業(yè)、電池及儲能產(chǎn)業(yè)等，在歐美都還沒有形成規(guī)?；顿Y的情況下，在我國卻成為各地政府重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模越來越大。“快上大上”的結(jié)果很容易迅速導(dǎo)致國內(nèi)甚至全球的產(chǎn)能過剩。而面對產(chǎn)能過剩的巨大壓力，很多企業(yè)又偏好于采取以規(guī)?；@取低成本和超低價格的競爭戰(zhàn)略，競爭很充分，但也很慘烈，新產(chǎn)業(yè)很快被做“濫”了。

    目前，我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的苗頭，如不及時進(jìn)行政策引導(dǎo)和調(diào)整，其也難逃“暴生暴濫”的命運。風(fēng)電領(lǐng)域也是這種情況，2003年以來，國家通過連續(xù)組織風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項目、制定并頒布《可再生能源法》等政策措施，國內(nèi)風(fēng)電市場迅速啟動并進(jìn)入規(guī)模化發(fā)展階段。2003~2008年，中國風(fēng)電裝機容量增長了22.3倍。為搶占突然啟動和快速增長的風(fēng)電市場，國內(nèi)風(fēng)電制造企業(yè)在缺乏技術(shù)積累的情況下，紛紛采用引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、與國外公司聯(lián)合設(shè)計等方式快速形成規(guī)?；恼麢C和零部件制造能力。這種嫁接國外技術(shù)在本土生產(chǎn)的“快餐模式”確實來得最快、短期成本也最低，但也同時產(chǎn)生了嚴(yán)重后果。

    體制陳規(guī)阻礙發(fā)展

    張永偉的研究結(jié)果表明，目前，我國新能源產(chǎn)業(yè)問題的癥結(jié)既出在企業(yè)身上，也與現(xiàn)有體制和某些政府行為有關(guān)。如果不進(jìn)行體制創(chuàng)新，僅靠政策是補不上的。在新能源領(lǐng)域，一些落后的體制陳規(guī)成為阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的羈絆。

    在發(fā)展規(guī)劃上，我國新能源產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)推進(jìn)機制，部門間缺乏協(xié)調(diào)。以風(fēng)電為例，2007年頒布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出到2010年風(fēng)電總裝機500萬千瓦，而2007年當(dāng)年就達(dá)591萬千瓦；2008年頒布的《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》將2010年風(fēng)電總裝機提高到1000萬千瓦，而2008年當(dāng)年達(dá)1227萬千瓦。同時，風(fēng)電裝機規(guī)劃與電網(wǎng)建設(shè)、資源探查、科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)等其他相關(guān)部分的發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

    在定價機制上，兩種電價機制并存，造成新能源上網(wǎng)電價混亂。自上世紀(jì)80年代我國并網(wǎng)風(fēng)電起步開始，我國風(fēng)電上網(wǎng)電價的形成主要經(jīng)歷了兩種方式，一種是我國自2003年開始推行的風(fēng)電特許權(quán)項目招標(biāo)確定的風(fēng)電上網(wǎng)電價，另一種是自2006年開始國家發(fā)改委通過核準(zhǔn)一大批風(fēng)電項目，從而形成一地一價的固定風(fēng)電上網(wǎng)電價。

    目前，我國對大型風(fēng)電基地采用特許權(quán)招標(biāo)，而5萬千瓦及以下風(fēng)電項目由省級審批。國家特許權(quán)項目核定的電價一般較低，而省內(nèi)審批的價格一般較高，上網(wǎng)價格不協(xié)調(diào)，影響風(fēng)電價格的管理。 在監(jiān)管問題上，一些地方政府和環(huán)保部門為了上項目保發(fā)展而有意放松監(jiān)管，嚴(yán)重影響了中國光伏產(chǎn)品的形象和國際競爭力。有關(guān)部門沒有及時出臺或更新有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的環(huán)保和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)為壓低成本有意減少必需的污染控制投入，其結(jié)果是在國外沒有產(chǎn)生污染的光伏產(chǎn)業(yè)，在國內(nèi)卻成為一些地方的重要污染源。同時，由于一些生產(chǎn)規(guī)模小、技術(shù)水平低的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，導(dǎo)致進(jìn)入國際市場的中國產(chǎn)光伏產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，退貨等質(zhì)量糾紛事件不斷增加。

    在準(zhǔn)入制度上，新能源產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了新一輪的地方保護(hù)，嚴(yán)重阻礙了公平競爭。在風(fēng)電領(lǐng)域，地方政府既熱衷于風(fēng)電資源開發(fā)，又苦于風(fēng)場項目帶來的稅收少，近來轉(zhuǎn)而熱衷于“以風(fēng)場換工業(yè)項目”。對新開工的風(fēng)場項目，地方政府往往要求開發(fā)商引進(jìn)一家設(shè)備制造業(yè)在當(dāng)?shù)亟◤S，或者采購本地風(fēng)機產(chǎn)品。結(jié)果在很多雖有豐富風(fēng)電資源但比較偏僻的地方建了一些小風(fēng)機廠，這些廠子由于規(guī)模小、技術(shù)水平低很難生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品。從長遠(yuǎn)看，對發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提升地方產(chǎn)業(yè)競爭力也不會有太大益處。

    在技術(shù)路線的選擇上，新能源產(chǎn)業(yè)分散多元的市場參與者較難得到政府的支持，并且可能受到既得利益集團(tuán)的壓制。技術(shù)創(chuàng)新和市場競爭的不確定性使政府以及技術(shù)專家在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期都很難確定某種技術(shù)路線就是應(yīng)該發(fā)展的，因此，政府在資源投入有限、需要選擇以確定重點支持方向的情況下，也要注意為其他技術(shù)路線提供機會。以新能源為例，該產(chǎn)業(yè)的參與者規(guī)模較小，集中度較低，分布更分散，更為多元化，例如除了傳統(tǒng)能源企業(yè)外，市場主體還包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、信息技術(shù)企業(yè)以及電信供應(yīng)商等。新進(jìn)入者容易受到既得利益集團(tuán)的打壓，這些利益集團(tuán)控制著大多數(shù)對于新能源企業(yè)而言同樣急需的基礎(chǔ)設(shè)施，并且已經(jīng)和監(jiān)管機構(gòu)建立了特權(quán)關(guān)系。

    產(chǎn)業(yè)政策待“跟進(jìn)”

    張永偉認(rèn)為，在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起點，各國的技術(shù)差距是顯性的，而決定未來競爭地位的則是各國政府的政策設(shè)計和推進(jìn)機制。從張永偉調(diào)研的幾個新興產(chǎn)業(yè)來看，他認(rèn)為，我們在設(shè)計支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策上還明顯缺乏經(jīng)驗，表明我們還不具備抓住重大產(chǎn)業(yè)機遇的系統(tǒng)性能力。

    激勵性政策。目前，我國在實施激勵性政策時的政策難點在于，實施對象應(yīng)為供給方還是需求方？實施環(huán)節(jié)應(yīng)在研發(fā)環(huán)節(jié)還是產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)？目前，我國以各種方式對新能源發(fā)電進(jìn)行了大量隱性補貼，而電網(wǎng)企業(yè)不享受新能源發(fā)電企業(yè)所享有的稅收政策優(yōu)惠，國家對電網(wǎng)公司的補貼標(biāo)準(zhǔn)也顯著偏低，這就造成電網(wǎng)企業(yè)積極性不高。另一方面，我國對基礎(chǔ)研究投入不足，技術(shù)瓶頸日益突出，受制于人的窘境在新能源產(chǎn)業(yè)再次上演。由于我們對基礎(chǔ)研發(fā)投入欠賬太多，當(dāng)我們形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化之后，發(fā)現(xiàn)技術(shù)及裝備的制約越來越突出。

    約束性政策。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證體系等需要政府有作為的公共性領(lǐng)域，由于政府有關(guān)部門不作為或政策滯后，使得新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展從一開始由于缺乏必要的外部性規(guī)制而無章可循。在新能源發(fā)電領(lǐng)域，之所以出現(xiàn)風(fēng)電上網(wǎng)難等問題，一個重要原因也是政府有關(guān)部門沒有及時出臺上網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)，由于無標(biāo)準(zhǔn)可參照，才出現(xiàn)電網(wǎng)公司與發(fā)電商雙方相互扯皮的現(xiàn)象。

    市場上風(fēng)電產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊的重要原因是政府對試驗風(fēng)電場、風(fēng)電機組測試和檢測中心等公共性試驗平臺的建設(shè)投入不足，使得一些中小型風(fēng)電制造企業(yè)需要對產(chǎn)品進(jìn)行測試或檢測的時候卻無處可測，自身在初期又沒有能力去建設(shè)這些平臺，于是在研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化中一個非常關(guān)鍵的“中試”和“檢測”環(huán)節(jié)被省掉了，很多企業(yè)把本應(yīng)在出廠前解決的問題拿到市場上去驗證和解決，在市場上造成了很多不該有的問題，影響了產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品形象。

    保障性政策。政府資金要著眼于支持基礎(chǔ)研究和解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重大、共性問題，如擴大前沿知識基礎(chǔ)、培養(yǎng)高端人才、建立研發(fā)平臺、支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。對新能源產(chǎn)業(yè)一些重大領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和“關(guān)鍵的薄弱環(huán)節(jié)”，政府要有大手筆的研發(fā)投入，創(chuàng)造有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，以培育新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)保障能力。

    張永偉認(rèn)為，新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期呈現(xiàn)出的極大不確定性使得政府甚至產(chǎn)業(yè)界在技術(shù)路線選擇上面臨極大的困難，解決這個難題最好的辦法是減少政府干預(yù)和主觀性認(rèn)定，要依靠市場去選擇。政府要盡量避免選擇性支持任何特定技術(shù)或企業(yè)，但這并不否定政府在新能源產(chǎn)業(yè)選擇方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展較理想的路徑是，基于某種特定的、局部的市場先實現(xiàn)新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)而市場規(guī)模不斷擴大，技術(shù)再不斷升級，這樣一個循序漸進(jìn)的過程比較符合新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。