2016年2月5日，國(guó)務(wù)院“罕見”地于同日發(fā)布了《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》兩個(gè)文件。
眾所周知，產(chǎn)能過剩一直是近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出矛盾和問題。國(guó)務(wù)院于“十三五”規(guī)劃開局之年的年初再次頒布針對(duì)鋼鐵與煤炭?jī)蓚€(gè)行業(yè)的化解過剩產(chǎn)能意見，而且首次提出了煤炭行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。這說明在經(jīng)過“十一五”、“十二五”兩個(gè)五年規(guī)劃的十年治理后，產(chǎn)能過剩依然是新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化過程中仍未治愈的“頑疾”。而且與以往時(shí)期相比，處理產(chǎn)能過剩問題已經(jīng)更加刻不容緩。
“十一五”“十二五”越減越多
長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)刺激了許多行業(yè)的大規(guī)模投資擴(kuò)張。統(tǒng)計(jì)顯示，上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)投資出現(xiàn)過三次明顯的加速增長(zhǎng)期，分別出現(xiàn)在1993年、2003年和2009年。持續(xù)的高強(qiáng)度投資必然造成產(chǎn)能增長(zhǎng)超過需求消化能力，產(chǎn)能過剩也就在所難免。除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩。比如光伏行業(yè)，短時(shí)期內(nèi)投資過度，致使產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。
為解決產(chǎn)能過剩問題，我國(guó)政府采取了諸如產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、財(cái)政貨幣政策等多方面的應(yīng)對(duì)措施。2005年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議把鋼鐵產(chǎn)能過剩作為調(diào)控的“靶心”。2006年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，從信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保、安全等方面強(qiáng)化了管理，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，重點(diǎn)調(diào)控行業(yè)的投資增速。2007年以后，幾乎每年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都把“解決產(chǎn)能過剩問題”列為下一年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)。2009年9月，國(guó)家發(fā)改委等十部門聯(lián)合宣布，對(duì)鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和風(fēng)電設(shè)備等產(chǎn)能過剩行業(yè)，國(guó)家有關(guān)部門將原則上不再批準(zhǔn)擴(kuò)大產(chǎn)能的項(xiàng)目。
“十二五”以來，抑制產(chǎn)能過剩更是成為國(guó)家宏觀部門調(diào)控的重要內(nèi)容之一。2012年，我國(guó)共下達(dá)19個(gè)工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)。2013年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（以下稱《指導(dǎo)意見》）指出，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點(diǎn)，并提出了通過5年努力，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作取得重要進(jìn)展的目標(biāo)。
然而，從搜集到的數(shù)據(jù)看，幾個(gè)主要行業(yè)的產(chǎn)能利用率變化情況大致如右圖：
從圖表數(shù)據(jù)看出，自2013年10月發(fā)布《指導(dǎo)意見》后兩年多以來，產(chǎn)能過剩并未得到根本性的有效治理，有些行業(yè)的產(chǎn)能過剩甚至還有所加劇，產(chǎn)能過剩狀況依然十分嚴(yán)峻。中國(guó)歐盟商會(huì)主席伍德克表示：“中國(guó)在過去十年并沒有按照計(jì)劃解決產(chǎn)能過剩問題，這使得情況更為惡化?！本科湓?，治理產(chǎn)能過剩雖然是著眼于供給側(cè)的，但產(chǎn)能過剩狀況卻與供給及需求兩者均密切相關(guān)。
從供給端看，國(guó)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況是，每年都在壓縮過剩產(chǎn)能，以鋼鐵行業(yè)為例，根據(jù)工信部公布的數(shù)據(jù)，2010年至2014年，我國(guó)累計(jì)完成淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12135萬噸、煉鋼產(chǎn)能9287萬噸。2016年政府工作報(bào)告公布的數(shù)據(jù)是：近三年淘汰落后煉鋼煉鐵產(chǎn)能9000多萬噸、水泥2.3億噸、平板玻璃7600多萬重量箱、電解鋁100多萬噸。與此同時(shí)，雖然投資增幅已經(jīng)下降，但仍然在上馬新項(xiàng)目，新增產(chǎn)能甚至超過壓縮產(chǎn)能，抵消了壓縮產(chǎn)能的效果。中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年我國(guó)淘汰煉鐵產(chǎn)能3000萬噸左右，同時(shí)新增煉鐵產(chǎn)能3000萬噸，雖然較2013年下降36.2%，較2012年降幅過半，但新增煉鐵產(chǎn)能與淘汰煉鐵產(chǎn)能基本相當(dāng)，當(dāng)年全國(guó)實(shí)際煉鐵總產(chǎn)能較上年基本未變。
從需求端看，“十二五”以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)放緩，從2011年的9.3%降至2015年的6.9%。經(jīng)濟(jì)下行造成總需求下降，致使在產(chǎn)能已經(jīng)壓縮的情況下，相對(duì)的產(chǎn)能過剩情況并未好轉(zhuǎn)。以煤炭行業(yè)為例，在經(jīng)濟(jì)下行、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與新能源消費(fèi)增加的情況下，我國(guó)煤炭行業(yè)自2012年起步入寒冬，甚至出現(xiàn)了“量?jī)r(jià)齊跌”的慘烈景象。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字顯示，到2015年年末，全社會(huì)存煤已持續(xù)48個(gè)月超過3億噸。但國(guó)內(nèi)煤礦現(xiàn)有生產(chǎn)能力40億噸左右，在建規(guī)模11億噸，我國(guó)煤炭產(chǎn)能過剩問題十分突出。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，世界上發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)（如歐洲、美國(guó)、日本）均經(jīng)歷過產(chǎn)能過剩階段。這些國(guó)家陸續(xù)花了20～30年的時(shí)間才慢慢化解掉過剩產(chǎn)能。因此，我國(guó)化解產(chǎn)能過剩不可能一蹴而就，也不能操之過急。
2013年10月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》給出了5年的時(shí)間，今年2月頒布的化解鋼鐵與煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的意見又提出了5年的時(shí)間。實(shí)際上把政策執(zhí)行期限由原來的2018年延長(zhǎng)至2020年。中國(guó)企業(yè)家調(diào)查系統(tǒng)此前發(fā)布的調(diào)查報(bào)告同樣顯示，71%的企業(yè)認(rèn)為產(chǎn)能過剩“非常嚴(yán)重”或“比較嚴(yán)重”。超過一半的企業(yè)認(rèn)為，要消化目前的過剩產(chǎn)能，至少需要3年以上的時(shí)間。從治理產(chǎn)能過剩的經(jīng)驗(yàn)看，3～5年的時(shí)間仍然是不夠的。
回顧治理產(chǎn)能過剩的歷史，可以看出，產(chǎn)能過剩的發(fā)生是反反復(fù)復(fù)，屢次治理，又屢次反彈。產(chǎn)生產(chǎn)能過剩的原因一直基本相同，治療對(duì)策也基本相近，而導(dǎo)致政策失效的原因也基本相同。例如，在我國(guó)，政府特別是地方政府因追求高增長(zhǎng)而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩這一重要原因一直沒有明顯變化。由于存在過度追求速度和投資偏好的體制機(jī)制動(dòng)因，地方政府行為上必然要人為壓低生產(chǎn)要素等投資品價(jià)格支撐投資高增長(zhǎng)，無論是各地招商引資中的競(jìng)爭(zhēng)性壓價(jià)政策—土地、稅收優(yōu)惠，不計(jì)環(huán)境成本，還是要素價(jià)格市場(chǎng)化的遲滯，本質(zhì)上都是政府過度干預(yù)資源配置產(chǎn)生的市場(chǎng)信號(hào)扭曲。
以史為鑒 “對(duì)癥下藥”
“在回顧了2009年的研究報(bào)告之后，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)提出的建議在今天仍然有效。我們希望2016年的分析和建議可以推動(dòng)中國(guó)的政策制定者采取實(shí)際行動(dòng)?！蔽榈驴苏f。
因此，未來化解產(chǎn)能過剩要“以史為鑒”，充分借鑒前期的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，政策的制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，分析前期政策的得失，糾正政策執(zhí)行中的失效，同時(shí)又前瞻未來，與體制改革的目標(biāo)銜接，從而在執(zhí)行中不斷提升政策的針對(duì)性與有效性。
——不斷提升調(diào)控政策的科學(xué)性和預(yù)見性
我國(guó)化解產(chǎn)能過剩一直以壓縮產(chǎn)能、總量控制為主要手段。這種手段的不足在于僅從供給側(cè)出發(fā)調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩，而產(chǎn)能過剩狀況是由供需兩個(gè)方面的狀況決定的。這種調(diào)控目標(biāo)與結(jié)果一再背離的現(xiàn)象，需要決策部門認(rèn)真反思。要吸取“越控制總量，投資越踴躍，產(chǎn)能越過?！钡慕逃?xùn)。
一是建立產(chǎn)能利用率評(píng)估和預(yù)警制度。首先，提升宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的預(yù)測(cè)水平，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接管制和干預(yù)，將現(xiàn)行企業(yè)統(tǒng)計(jì)、景氣指數(shù)分析與產(chǎn)能利用率評(píng)價(jià)結(jié)合起來，逐步建立起統(tǒng)一的行業(yè)產(chǎn)能過剩評(píng)估指標(biāo)體系和預(yù)警系統(tǒng)，讓企業(yè)和投資者及時(shí)準(zhǔn)確地了解行業(yè)產(chǎn)能及相關(guān)信息，理智決策進(jìn)入或退出市場(chǎng)行為，商業(yè)銀行據(jù)此控制信貸投向和規(guī)模，防止投資過度，規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)；其次，改革“總量控制”的產(chǎn)業(yè)政策思路以及建立在此基礎(chǔ)上的項(xiàng)目審批準(zhǔn)入制度，最終改審批制為核準(zhǔn)制，并且要以能源資源、環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)作為前置性條件，監(jiān)管方式也應(yīng)該從前置性審批，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮泻褪潞蟮倪^程監(jiān)管，提高調(diào)控水平。
二是差異化不同性質(zhì)過剩產(chǎn)能的調(diào)控方法，對(duì)于不同性質(zhì)的產(chǎn)能過剩，需要分業(yè)施策、多管齊下。對(duì)技術(shù)落后產(chǎn)能的企業(yè)，依照國(guó)家法律和法規(guī)關(guān)停、淘汰，防止這類企業(yè)在市場(chǎng)出現(xiàn)短期需求趨旺、價(jià)格上漲時(shí)“死灰復(fù)燃”；對(duì)結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致的“低水平”過剩產(chǎn)能實(shí)行“有保有壓”的調(diào)控措施，利用信貸、財(cái)稅、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)政策杠桿“扶優(yōu)汰劣”，引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整；對(duì)因購(gòu)買力水平低、有效需求不足產(chǎn)生的相對(duì)性產(chǎn)能過剩和部分行業(yè)出現(xiàn)的階段性產(chǎn)能過剩，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，提高企業(yè)集中度，引導(dǎo)企業(yè)站術(shù)進(jìn)步前沿、順應(yīng)產(chǎn)品更新?lián)Q代趨勢(shì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。
——加大政策執(zhí)法的力度和權(quán)威性
從以往政策執(zhí)行的教訓(xùn)看，一些設(shè)計(jì)初衷良好的政策沒有得到有效貫徹執(zhí)行，或者被政策受力方化解，致使政策未能發(fā)揮應(yīng)有的效果。調(diào)查顯示，各地都有大批未經(jīng)國(guó)家環(huán)評(píng)和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項(xiàng)目。同時(shí)，一些地方進(jìn)入工信部淘汰落后名單的企業(yè)產(chǎn)能，至今仍然在運(yùn)行，沒有被淘汰。這些現(xiàn)象的一再出現(xiàn)，已經(jīng)嚴(yán)重削弱了產(chǎn)業(yè)政策和政府部門的權(quán)威性和公信力。原工信部部長(zhǎng)李毅中曾表示，政府部門在調(diào)控淘汰落后產(chǎn)能上力度還不夠，措施不得力。
應(yīng)該說，在目前的體制環(huán)境下，上述政策還是有“用武之地”的，但必須嚴(yán)格執(zhí)法，加大監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項(xiàng)政策法規(guī)，切不可姑息手軟。一是建立巡視檢查制度，由發(fā)改委、工信部等部門組成檢查組，定期巡視檢查。這樣才能發(fā)現(xiàn)那些違規(guī)未申報(bào)的新項(xiàng)目。二是強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)制的使用。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。
——加快配套政策的改革速度
由于產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生與我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與體制的復(fù)雜性具有高度的相關(guān)性，因此，產(chǎn)能過剩的治理也必須其它相關(guān)配套政策的支持。
一是深化行政管理體制改革。包括重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系和改革地方官員的評(píng)價(jià)和升遷體系。伴隨新預(yù)算法的實(shí)施，公眾支出應(yīng)該更加透明和更好地得到社會(huì)監(jiān)督以避免地方政之間通過各種形式的補(bǔ)貼開展投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的攀比。而加快地方政府官員評(píng)價(jià)和升遷體系的改革，則有助于消除地方政府對(duì)企業(yè)投資行為的過度干預(yù)。
二是完善財(cái)稅支持政策。各級(jí)財(cái)政加大對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的支持力度，完善促進(jìn)企業(yè)兼并重組的稅收政策。對(duì)向境外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能的企業(yè)，其出口設(shè)備及產(chǎn)品可按現(xiàn)行規(guī)定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財(cái)稅優(yōu)惠政策。
三是繼續(xù)落實(shí)有保有控的金融政策。對(duì)整合過剩產(chǎn)能的企業(yè)，積極穩(wěn)妥開展并購(gòu)貸款業(yè)務(wù)。大力發(fā)展各類機(jī)構(gòu)投資，鼓勵(lì)創(chuàng)新基金品種，開拓企業(yè)兼并重組融資渠道。加大企業(yè)“走出去”的貸款支持力度、適當(dāng)簡(jiǎn)化審批程序，完善海外投資保險(xiǎn)產(chǎn)品，研究完善“走出去”投融資服務(wù)體系，支持產(chǎn)能向境外轉(zhuǎn)移。
四是完善和規(guī)范價(jià)格政策，深化資源型產(chǎn)品價(jià)格改革。按照體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本的原則，深化水、電、油、氣、礦等資源價(jià)格改革。對(duì)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業(yè)，能耗、電耗、水耗達(dá)不到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)能，實(shí)施差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)、水價(jià)。
五是落實(shí)職工安置政策。據(jù)新華社報(bào)道，未來2至3年，若產(chǎn)能過剩最嚴(yán)重的行業(yè)減產(chǎn)30%，將造成裁員300萬人。這些工業(yè)包括：鋼鐵、煤炭開采、水泥、造船業(yè)、煉鋁和平板玻璃。各級(jí)政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，將化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾中企業(yè)下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系，按規(guī)定落實(shí)好其社會(huì)保障待遇，依法妥善處理職工勞動(dòng)關(guān)系。
——充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用
由于產(chǎn)能過剩反映了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中供給與需求的相對(duì)狀況。從根本上看，只有運(yùn)用市場(chǎng)化辦法才能建立化解產(chǎn)能過剩的長(zhǎng)效機(jī)制。前不久，李克強(qiáng)總理在太原主持召開鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展工作座談會(huì)時(shí)指出，要更加注重運(yùn)用市場(chǎng)化辦法化解過剩產(chǎn)能。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)當(dāng)年化解產(chǎn)能過剩主要是靠市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰、自然出清。美國(guó)每年企業(yè)間購(gòu)并重組以及破產(chǎn)數(shù)量數(shù)以萬計(jì)，加之發(fā)達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)投資和資本市場(chǎng)支持，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。
從我國(guó)當(dāng)前情況看，產(chǎn)能過剩在各個(gè)行業(yè)都存在，原材料行業(yè)如水泥、玻璃，機(jī)械行業(yè)如汽車、造船，新興產(chǎn)業(yè)如光伏、風(fēng)電等，都有產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，產(chǎn)能利用率大約都在70%左右，但汽車行業(yè)甚至水泥行業(yè)的效益都好于鋼鐵行業(yè)。統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年鋼鐵業(yè)利潤(rùn)率2.2%，低于工業(yè)企業(yè)5.91%的平均水平，更是遠(yuǎn)低于汽車制造業(yè)8.99%的水平。即使在鋼鐵行業(yè)內(nèi)部，也不是每個(gè)企業(yè)都虧損。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)倒逼機(jī)制作用，要靠市場(chǎng)機(jī)制起作用，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化解過剩產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。這才是化解產(chǎn)能過剩的“治標(biāo)”之策。
（作者系國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心研究員）