農(nóng)村污水處理在城市污水處理市場(chǎng)走向飽和的背景下，日漸走熱。很多在農(nóng)村水務(wù)領(lǐng)域打拼多年的企業(yè)家表示，技術(shù)已經(jīng)不是當(dāng)下農(nóng)村污水處理的阻礙。一直以來(lái)，對(duì)于農(nóng)村污水處理不是企業(yè)不想做，是因?yàn)闆]有商業(yè)模式，農(nóng)村污水處理商業(yè)模式的探索才是發(fā)展的關(guān)鍵。而目前火熱的PPP模式也已經(jīng)逐步被引入到農(nóng)村污水處理領(lǐng)域。
2016環(huán)境施治論壇將PPP模式在農(nóng)村污水處理市場(chǎng)的探索作為重點(diǎn)討論話題之一，北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤主持了針對(duì)該話題的對(duì)話環(huán)節(jié)，邀請(qǐng)到桑德國(guó)際村鎮(zhèn)公司水務(wù)技術(shù)總監(jiān)王俊安，中車華騰環(huán)保科技有限公司副總經(jīng)理費(fèi)志華，北京建工環(huán)境發(fā)展有限責(zé)任公司副總經(jīng)理汪力，寧波正清環(huán)保工程有限公司總經(jīng)理潘蔡葉，以及畢馬威企業(yè)咨詢（中國(guó)）有限公司 財(cái)務(wù)咨詢及基礎(chǔ)設(shè)施（PPP）咨詢總監(jiān)李煒，共同探討“區(qū)域打捆的PPP模式探索”話題。
桑德、中車等在農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的PPP模式探索
在中國(guó)，2003年前后，是PPP的上一個(gè)版本階段，主要是市政基礎(chǔ)設(shè)施的BOT項(xiàng)目。薛濤指出，從2003年以來(lái)，PPP這把火越燒越旺，范圍越來(lái)越廣。但涉及到農(nóng)村污水治理就非常復(fù)雜，在與原來(lái)成熟污水廠BOT很不一樣的項(xiàng)目上，政府也會(huì)拿出更復(fù)雜的交易界面和需求跟企業(yè)談。在此背景下，企業(yè)也在積極的探索。
桑德王俊安：適合農(nóng)村污水處理的三種模式
“農(nóng)村污水處理項(xiàng)目比城市污水處理難數(shù)倍、甚至數(shù)十倍?！?王俊安介紹，桑德從2009年開始做村鎮(zhèn)污水治理項(xiàng)目，經(jīng)過多年的探索，他認(rèn)為，適合村鎮(zhèn)項(xiàng)目的模式主要有三種，EPC+OM模式、BOT模式，以及PPP模式，當(dāng)然并不是所有農(nóng)村污水項(xiàng)目都適合采用PPP模式，PPP模式是在前兩種模式基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，主要解決了資金來(lái)源問題。三種模式的不同點(diǎn)主要是資金來(lái)源問題，BOT以企業(yè)為主，EPC+OM一般以當(dāng)?shù)卣疄橹鳎鳳PP屬于各出一部分。
這三種模式之所以適合農(nóng)村污水治理，是因?yàn)樗鼈冇幸粋€(gè)相同點(diǎn)：“產(chǎn)權(quán)明晰”，都體現(xiàn)了“誰(shuí)建誰(shuí)來(lái)管”，模式創(chuàng)新是破解農(nóng)村污水治理難題的一把金鑰匙，只有這樣才能真正做好農(nóng)村污水處理項(xiàng)目。
正清環(huán)保潘蔡葉：PPP模式在農(nóng)村污水處理領(lǐng)域要因地制宜
“農(nóng)村污水治理，技術(shù)不是關(guān)鍵，關(guān)鍵的是，企業(yè)在技術(shù)上要善于組合，并靈活運(yùn)用?！迸瞬倘~表示，企業(yè)要發(fā)展，商業(yè)模式很關(guān)鍵。同時(shí)他也強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)村污水處理領(lǐng)域，要因地制宜的采用PPP模式，要十分謹(jǐn)慎。做農(nóng)村污水治理要接地氣，政府不是讓企業(yè)以包工頭形式去做就可以了，而是需要企業(yè)能夠提供整體解決方案。
中車費(fèi)志華：通過利益捆綁加大農(nóng)水治理積極性
“政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式，一定要分清責(zé)任，要讓專業(yè)的人員干專業(yè)的事，運(yùn)營(yíng)和建設(shè)一定要打包一體化?！敝袊?guó)中車是強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的“野蠻人”代表， 2013年左右進(jìn)入農(nóng)村污水處理市場(chǎng)。去年中車就簽訂了首個(gè)PPP訂單-常熟農(nóng)村污水處理項(xiàng)目。通過對(duì)農(nóng)村污水處理市場(chǎng)的探索，費(fèi)志華認(rèn)為，在目前背景下，城鄉(xiāng)一體化模式應(yīng)該得到重視，通過利益捆綁，可以加大農(nóng)村污水治理的積極性。對(duì)于技術(shù)流派的選擇，也不能想著一種技術(shù)打天下，要從區(qū)域互補(bǔ)性、多樣性等各方面來(lái)綜合考慮選擇。
北控汪力：讓專業(yè)的人做專業(yè)的事
“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事一直是北控水務(wù)集團(tuán)的理念，相當(dāng)于站在巨人的肩膀上，必然事半功倍?！?汪力介紹，建工環(huán)境隸屬于北控集團(tuán)，對(duì)于公司和集團(tuán)來(lái)講都是農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的初學(xué)者。這兩年，北控水務(wù)陸續(xù)進(jìn)入村鎮(zhèn)污水領(lǐng)域，一般采用打捆方式，在技術(shù)上選擇與專業(yè)的公司一起合作。
北控水務(wù)集團(tuán)已經(jīng)嘗試將農(nóng)村污水處理歸到水環(huán)境綜合治理中。雖然目前在集團(tuán)的管控架構(gòu)里農(nóng)村污水處理還是隸屬于傳統(tǒng)水務(wù)，但在實(shí)際業(yè)務(wù)操作過程中，是緊緊與地區(qū)水環(huán)境綜合治理商務(wù)模式綁在一起的。公司最近兩年簽的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目也都包含了很多村鎮(zhèn)污水綜合治理項(xiàng)目。比如，去年簽的江西上饒市水環(huán)境治理項(xiàng)目，其中就包括20幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的污水綜合治理，目前的總體布局還是要把村鎮(zhèn)污水治理放到水環(huán)境綜合治理的板塊中考慮。
汪力表示，將農(nóng)村污水處理歸納到水環(huán)境綜合治理板塊，主要從兩方面考慮：從項(xiàng)目本身收益率來(lái)看，如果單獨(dú)把村鎮(zhèn)污水作為單體項(xiàng)目來(lái)投，確實(shí)風(fēng)險(xiǎn)很大。目前這個(gè)階段，最好以大的水環(huán)境改善為前提，從政府買單層面上，帶動(dòng)一些示范縣，示范村的治理，才能打造綜合治理水環(huán)境，才能獲得收益。再有是出于社會(huì)責(zé)任的考慮，有些大的投資，往往是出于國(guó)企背景的社會(huì)責(zé)任，像建設(shè)商品房一樣要帶一部分安置房和保障房一樣，有的項(xiàng)目是帶有公益性質(zhì)的，必須要做的。如公司在四川做的一些項(xiàng)目，其中有的村鎮(zhèn)級(jí)的污水處理項(xiàng)目，就是規(guī)定動(dòng)作，規(guī)定了多少個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必須投多少錢，必須要治理到什么程度等等。
農(nóng)水治理：要怎么干，怎么算，錢在哪？
針對(duì)目前農(nóng)村污水處理存在的問題，資深PPP咨詢專家李煒指出，農(nóng)村污水治理，應(yīng)該關(guān)注三個(gè)方面：
怎么干？目前農(nóng)村污水處理主要是集中和分散的問題。一種是參考城市污水處理方式，集中式處理，管網(wǎng)收集+集中處理，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，盡量做到達(dá)標(biāo)排放，成本也相對(duì)降下來(lái)。一種是在廣大農(nóng)村尤其以村為單位的單元，村與村之間的管網(wǎng)投資非常巨大，如果將污水處理設(shè)備與管網(wǎng)比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)管網(wǎng)成本或者投資遠(yuǎn)超設(shè)備，這時(shí)候就需要平衡。李煒建議，采取兩元化處理：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的，適度集中，然后盡量走原來(lái)城市污水集中處理的方式。第二種以村為單位的，主要走分散式處理方式。
怎么算？不僅要看初期的設(shè)備采購(gòu)成本，也不僅看某一個(gè)時(shí)點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)成本是多少，真正應(yīng)該看的是財(cái)政部現(xiàn)在推的全生命周期。對(duì)此，費(fèi)志華深有體悟，他介紹，中車就提出了全生命周期成本的概念，不能單單看建設(shè)費(fèi)用是多少，也要看使用壽命是多少，這才是關(guān)鍵。一個(gè)污水處理的設(shè)施服務(wù)，在20年、25年內(nèi)，或者長(zhǎng)效時(shí)間內(nèi)，設(shè)備可能不能保證這么長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)作，那么更新重置要花費(fèi)多少，總之要算總帳，李煒指出，這點(diǎn)也是PPP語(yǔ)境下或者模式下值得企業(yè)關(guān)注的。
最后，錢從哪里來(lái)？初期投資的錢，從哪里來(lái)？ PPP模式下，錢怎么有效的到社會(huì)資本手里？
很多人提出要建立收費(fèi)機(jī)制，這肯定是趨勢(shì)或者是理想。但從現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，真的要做到使用者付費(fèi)，真的能向農(nóng)村的每戶農(nóng)民收錢，還很困難。江浙滬區(qū)域算得上全國(guó)經(jīng)濟(jì)較好的區(qū)域了，現(xiàn)在都做不到這一點(diǎn)。要解決這個(gè)問題，需要納入到現(xiàn)行PPP體制下，做物超所值、做財(cái)政可承受能力，尤其是財(cái)政可承受能力要加強(qiáng)，物超所值因?yàn)槟壳皵?shù)據(jù)的缺乏，定性可以做，真正定量往往會(huì)流于形勢(shì)，不太準(zhǔn)確。如果把財(cái)政承受能力加強(qiáng)，后期由財(cái)政方面主導(dǎo)專家論證，把這些寫進(jìn)體制?，F(xiàn)在兩個(gè)部委都分別立法，如何機(jī)制完善了，可能在某種程度上來(lái)說(shuō)，付費(fèi)機(jī)制就暢通了。
PPP項(xiàng)目招標(biāo)，企業(yè)如何招架？
“財(cái)政部如果把約束長(zhǎng)期PPP項(xiàng)目的制度完善，相信會(huì)解決很多目前存在的問題。”薛濤認(rèn)為，農(nóng)村污水治理不像市政項(xiàng)目，涉及到集中和分散的問題，涉及到工藝路線選擇的問題，涉及到管理模式問題也涉及到績(jī)效考核問題。而正規(guī)PPP項(xiàng)目，都要經(jīng)過招標(biāo)，就涉及方案的設(shè)計(jì)。最近業(yè)內(nèi)對(duì)簡(jiǎn)單招投標(biāo)有一些看法，第一容易造成低質(zhì)低價(jià)，第二PPP項(xiàng)目有競(jìng)談的過程，很復(fù)雜。這也是目前很多企業(yè)面臨的問題之一。
“在水環(huán)境綜合治理和大的PPP項(xiàng)目上，尤其包含農(nóng)村邊界比較復(fù)雜的項(xiàng)目，或者規(guī)定動(dòng)作的項(xiàng)目，一定要參加前期方案討論，帶著公司的方案和想法跟政府談，只有政府對(duì)公司的方案認(rèn)可，才可能把項(xiàng)目做的完美?！蓖袅φJ(rèn)為，如果前期規(guī)劃不參與，或者是參與一部分，只有一部分話語(yǔ)權(quán)，那么就有可能導(dǎo)致項(xiàng)目中的某個(gè)環(huán)節(jié)是企業(yè)的強(qiáng)項(xiàng)，但這家企業(yè)又做不了，最后還要拼價(jià)格。
潘蔡葉介紹，這種情況，浙江一般是建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性談判，主要看合理性、有效性在哪里。做方案，第一步要感動(dòng)政府領(lǐng)導(dǎo)的心?！叭绻捌诜桨付疾粌A向于企業(yè)的技術(shù)流派，那么企業(yè)參加的意義就不是很大，主動(dòng)性就不足?！?費(fèi)志華指出，制造業(yè)有方案招標(biāo)的說(shuō)法，就是兩步招標(biāo)。只要參與了，前五名都給錢，雖然是象征性的，但卻是鼓勵(lì)了企業(yè)的積極性。
“政府一定有合法合規(guī)性的需求，不管怎么拿項(xiàng)目，程序還是很關(guān)鍵的?！?李煒認(rèn)為，首先要滿足政府需求，從程序上來(lái)看，現(xiàn)在主要有兩個(gè)方案：一條公開招標(biāo)，公開招標(biāo)在以往的模式下是兩段式招標(biāo)，如原鳥巢項(xiàng)目的PPP模式就是兩段式招標(biāo)，第一階段是招方案，第二階段就是幾家企業(yè)的優(yōu)劣比選，這樣可以促進(jìn)每家企業(yè)拿出真東西，某種程度上也會(huì)逼著企業(yè)去努力。
第二條不應(yīng)該叫競(jìng)爭(zhēng)性談判，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性談判以價(jià)格為因素的評(píng)標(biāo)方式，很可能造成低價(jià)中標(biāo)，所以應(yīng)該叫競(jìng)爭(zhēng)性磋商。這一階段比較殘酷，李煒認(rèn)為，招標(biāo)體系太剛性，可能不能滿足現(xiàn)在PPP服務(wù)采購(gòu)的多樣化，尤其是農(nóng)村分散式污水處理，很多邊界條件無(wú)法第一時(shí)間確定，需要逐步解決，這時(shí)候競(jìng)爭(zhēng)性磋商在這領(lǐng)域應(yīng)該是主要的方式。費(fèi)志華也認(rèn)為， PPP項(xiàng)目中，政府可以采用競(jìng)爭(zhēng)式磋商，但門檻設(shè)置要合理，不能太低，也不能太高，要綜合評(píng)估。
李煒強(qiáng)調(diào)，競(jìng)爭(zhēng)磋商，可以通過多輪談判逐漸聚焦政府的采購(gòu)需求，農(nóng)村分散式污水處理方式，可能一開始總水量無(wú)法界定，達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，都需要在實(shí)踐過程中或者在項(xiàng)目實(shí)施過程中逐步明確，如果用簡(jiǎn)單的公開招標(biāo)，很多時(shí)候就會(huì)淪為低價(jià)中標(biāo)。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式中有一個(gè)重點(diǎn)就是壓力測(cè)試，李煒建議企業(yè)界，要通過合法或者符合程序的方式達(dá)到自己的目的。要引導(dǎo)政府，可以先做壓力測(cè)試，壓力測(cè)試是平行的對(duì)若干家企業(yè)，每家都有溝通的渠道，要相信政府的判斷能力，經(jīng)過比較后，有一個(gè)正確的理解。在這種情況下，逐步把一些招標(biāo)邊界條件確定，這樣就可能取得一個(gè)好的結(jié)果。
績(jī)效考核，風(fēng)險(xiǎn)怎么控制？
不管是PPP、BOT，還是EPC+OM，要想做好長(zhǎng)效運(yùn)維，首先是建管一體，其次，必須要關(guān)注在PPP項(xiàng)目包裝過程中，同時(shí)進(jìn)行的還有兩個(gè)一體：廠網(wǎng)一體。造成項(xiàng)目沒有來(lái)水或者來(lái)水就是達(dá)標(biāo)的情況，可能占了50%以上。PPP項(xiàng)目這么大的盤子，幾個(gè)億投資進(jìn)去，結(jié)果沒有水，或者是來(lái)水是達(dá)標(biāo)的，就會(huì)花掉很多冤枉錢，所以說(shuō)要廠網(wǎng)一體。環(huán)境一體，有的地方反映，供水還沒有做好，污水為什么要花這么大力氣做？一開始就沒有想做好，自然而然就不會(huì)努力去做。所以，創(chuàng)造一個(gè)好的目的或者長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，可能PPP項(xiàng)目落地才有效果，否則項(xiàng)目很大，最后確實(shí)達(dá)不到初衷，就會(huì)造成互相推諉。
而績(jī)效考核是PPP的要素之一，在PPP改革中，如果績(jī)效不好，或者管網(wǎng)沒接上等是不是恰好為地方政府不付錢找到了口實(shí)？
王俊安認(rèn)為，做有效運(yùn)營(yíng)機(jī)制的保障，要從兩個(gè)方面來(lái)考慮，一是對(duì)企業(yè)，一是對(duì)政府。
在打包PPP項(xiàng)目的時(shí)候，政府提了四個(gè)統(tǒng)一：規(guī)劃、建設(shè)、管理、付費(fèi)，但責(zé)任主體應(yīng)該是區(qū)縣政府，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村，四個(gè)統(tǒng)一才能真正統(tǒng)一起來(lái)。
對(duì)企業(yè)，要做到，集約化；專業(yè)化；智慧化；互聯(lián)網(wǎng)化，互聯(lián)網(wǎng)化是在智慧化基礎(chǔ)上的跨界和提質(zhì)增效。對(duì)整個(gè)污水處理廠的人、車、物、設(shè)施可以智慧化管理。這方面很多企業(yè)已經(jīng)在做了。如果能做到跨界，對(duì)農(nóng)村污水處理成本下降非常有利，將來(lái)很多方式的污水治理就可能是免費(fèi)的或者相對(duì)免費(fèi)的，比如農(nóng)村可以做農(nóng)產(chǎn)品旅游，這個(gè)系統(tǒng)，桑德在新環(huán)衛(wèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，目前正在搭建村鎮(zhèn)水務(wù)平臺(tái)。
汪力也介紹，建工環(huán)境在廣州揭陽(yáng)的項(xiàng)目中，提出按照績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行水費(fèi)的收取，原來(lái)做城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)污水都有一個(gè)保底水量，在揭陽(yáng)，有基本價(jià)格，有很多考評(píng)，包括進(jìn)水濃度，運(yùn)營(yíng)管理水平，整個(gè)廠區(qū)管理、設(shè)備維護(hù)，有一系列的系數(shù)。但這對(duì)公司來(lái)講風(fēng)險(xiǎn)也非常大，公司內(nèi)部也有不同的意見，不確定是在吃螃蟹還是在給自己找個(gè)坑。其實(shí)，最關(guān)注的還是管網(wǎng)建設(shè)。農(nóng)村污水最后可能收上來(lái)以后就是達(dá)標(biāo)的，或者水量不夠，這樣政府很冤，收來(lái)的水都是合格的，憑什么給錢？在設(shè)計(jì)PPP邊界條件的時(shí)候，要考慮怎么能抓住政府的訴求。公司也是在不斷地探索績(jī)效考核，甚至主動(dòng)要求政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行績(jī)效考核。
績(jī)效考核對(duì)企業(yè)來(lái)講，其實(shí)風(fēng)險(xiǎn)還是比較大的。潘蔡葉指出，管網(wǎng)和終端現(xiàn)在是市政公司在做，這些公司很多時(shí)候是不專業(yè)的。終端出水首先保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)，很簡(jiǎn)單的一個(gè)例子，夏天許多農(nóng)村污水處理一體化設(shè)備都沒有問題，一到冬天，性能就很不穩(wěn)定，所以在一些項(xiàng)目的談判過程中，要對(duì)每一個(gè)時(shí)間段的水質(zhì)都要測(cè)量準(zhǔn)確，并且存有保留條件。
現(xiàn)在，住建部也把管網(wǎng)包括廠網(wǎng)一體化作為方向，如果污水處理廠已經(jīng)市場(chǎng)化以后，至少管網(wǎng)開始往專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的方向發(fā)展。李煒指出，分散式的績(jī)效付費(fèi)方式是目前的難點(diǎn)，在某種程度上現(xiàn)在還沒有把這個(gè)體系設(shè)計(jì)好。
分散式有幾個(gè)特點(diǎn)，首先管網(wǎng)基本不存在，或者存在的很少，建設(shè)量不多。第二，由于目前的設(shè)計(jì)體系，在某種程度上如果按照特許經(jīng)營(yíng)往下走的話，基本建設(shè)、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)是一體的，基本是社會(huì)資本自己建設(shè)的。
這時(shí)候如何考量整體績(jī)效付費(fèi)？首次無(wú)法計(jì)量，很難想象如果每戶都放一個(gè)表，管理成本會(huì)有多大。再有要如何測(cè)達(dá)標(biāo)。集中式，在線監(jiān)測(cè)儀隨時(shí)監(jiān)控。分散式也可以做到，但是成本非常高。怎么樣算付費(fèi)？怎么處理算有效處理，都是難點(diǎn)。其實(shí)已經(jīng)有了一些嘗試，比如說(shuō)不按傳統(tǒng)農(nóng)村污水處理按噸的處理方式，而是根據(jù)人口普查的結(jié)果，很容易能夠掌握有多少戶，多少人口，大約每天消耗的水量是多少等等。
盡管目前農(nóng)村污水處理在商業(yè)模式上的探索，還存在一些問題，但這將是一片藍(lán)海是毋庸置疑的，幾位企業(yè)家以及畢馬威都表達(dá)了對(duì)未來(lái)農(nóng)村污水處理市場(chǎng)的期望和信心。薛濤總結(jié)表示，E20愿意團(tuán)結(jié)行業(yè)企業(yè)家和咨詢公司專家一起沖出農(nóng)村污水的“百慕大”。