五年規(guī)劃是中國特色的國家治理體系、治理能力、治理手段之一，主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，反映全國各族人民共同利益，明確經(jīng)濟社會發(fā)展宏偉目標、主要任務(wù)和重大舉措，動員全社會力量，引導市場主體行為，推動履行政府職責、依法執(zhí)政，實現(xiàn)全體人民福祉最大化。
十二屆全國人大四次會議審議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），是依據(jù)黨的十八屆五中全會的建議，根據(jù)社會主義現(xiàn)代化“五位一體”（經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)）的總體布局，按照“五大發(fā)展”（創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展）新理念，精心設(shè)計了我國未來五年的經(jīng)濟社會發(fā)展宏偉藍圖，特別是到2020年全面建成小康社會的總目標、分目標和主要指標。
“十三五”《綱要》最具特色的發(fā)展理念之一是綠色發(fā)展，是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)；最為顯著的發(fā)展目標是綠色發(fā)展目標，生態(tài)環(huán)境總體改善；最重大的發(fā)展任務(wù)是加快改善生態(tài)環(huán)境，這包括加快建設(shè)主體功能區(qū)，推進資源節(jié)約集約利用，加大環(huán)境綜合治理力度，加強生態(tài)保護修復，積極應(yīng)對全球氣候變化，健全生態(tài)安全保障機制，發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)；全面啟動綠色發(fā)展重大工程，共計4類27項，預(yù)計總投資規(guī)模累計將達到幾十萬億元。從這個意義上講，“十三五”規(guī)劃就是典型的綠色發(fā)展規(guī)劃，成為中國綠色發(fā)展的重要里程碑，將引領(lǐng)并推動一場前所未有的綠色革命，成為世界綠色發(fā)展的創(chuàng)新者、引領(lǐng)者與先行者。
從可持續(xù)發(fā)展到綠色發(fā)展
綠色發(fā)展是指導中國生態(tài)文明建設(shè)的核心理念，也是實現(xiàn)中國永續(xù)發(fā)展的必要條件。綠色發(fā)展來源于可持續(xù)發(fā)展，又超越于可持續(xù)發(fā)展。
可持續(xù)發(fā)展的定義是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的發(fā)展。1995年黨的十四屆五中全會在提出“九五”計劃建議時首次明確實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對此江澤民同志專門指出：“可持續(xù)發(fā)展強調(diào)必須切實保護資源和環(huán)境，不僅要安排好當前的發(fā)展，還要為子孫后代著想，決不能吃祖宗飯，斷子孫路，走浪費資源和先污染、后治理的路子?！贝撕蟮摹笆濉庇媱?、“十一五”規(guī)劃都實施了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并專門設(shè)置了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的專篇。不過“十二五”規(guī)劃首次明確了“綠色發(fā)展”的主題，如第六篇“綠色發(fā)展 建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，同時提出了“樹立綠色、低碳發(fā)展理念”。
如果從人類發(fā)展的歷史過程來看，大體有3種模式。一是黑色發(fā)展，形象地講就是“吃祖宗飯，斷子孫路”；二是可持續(xù)發(fā)展，形象地講就是“不吃祖宗飯，不斷子孫路”；三是綠色發(fā)展，形象地講就是“前人種樹，后人乘涼”。這個“樹”就是生態(tài)資本，這個“種樹”就是為子孫后代投入生態(tài)資本、積累生態(tài)資本，功在當代、利在千秋。誠如習近平同志所講的“兩山論”，即“綠水青山就是金山銀山”。
從可持續(xù)發(fā)展到綠色發(fā)展的過程，就是從引進學習到自主創(chuàng)新，不僅是反映了人的認識的進步，更是反映了人的認識在實踐之后的飛躍；不僅是中國發(fā)展的大勢所趨，更是人類發(fā)展的大勢所趨。
“十三五”綠色發(fā)展目標：生態(tài)環(huán)境總體改善
中國生態(tài)環(huán)境變遷大體經(jīng)歷了幾個重要階段：第一階段，生態(tài)環(huán)境不斷惡化；第二階段，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到遏制；第三階段，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善。這既與生態(tài)環(huán)境本身的發(fā)展規(guī)律有關(guān)，更與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型有關(guān)。這是因為粗放型、高投入、低效率的經(jīng)濟發(fā)展方式將加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。反之，集約型、節(jié)約型、高效率、創(chuàng)新型的經(jīng)濟發(fā)展方式則會改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。為此，中國也花了幾十年的時間才進入到第三個階段。
早在2001年制定“十五”計劃時，首次提出到2010年“城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量改善，主要污染物排放總量比2000年減少10%”的長期目標。為此提出了一系列與綠色發(fā)展直接相關(guān)的量化發(fā)展指標：“人口自然增長率控制在9‰以內(nèi)，2005年全國總?cè)丝诳刂圃?3.3億人以內(nèi)。生態(tài)惡化趨勢得到遏制，森林覆蓋率提高到18.2%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率提高到35%?！边€提出了主要污染物排放總量減少10%的目標，但是實際執(zhí)行情況比較差，反映了“經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變緩慢，能源資源消耗過大，環(huán)境污染加劇”。
為此，2006年制定“十一五”規(guī)劃時，首次提出：“立足節(jié)約資源保護環(huán)境推動發(fā)展，把促進經(jīng)濟增長方式根本轉(zhuǎn)變作為著力點，促使經(jīng)濟增長由主要依靠增加資源投入帶動向主要依靠提高資源利用效率帶動轉(zhuǎn)變?！笔状螌⒅饕Y源環(huán)境指標作為約束性指標。7項指標如期完成，其中有5項指標超額完成，反映了經(jīng)濟發(fā)展方式開始轉(zhuǎn)變，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級取得積極進展，節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護扎實推進，控制溫室氣體排放取得積極成效”。初步遏制了生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。
“十二五”規(guī)劃明確提出“資源節(jié)約環(huán)境保護成效顯著”的核心目標，進一步強化健全了節(jié)能減排激勵約束機制。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，從高增長轉(zhuǎn)向中高增長，經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，綠色發(fā)展取得明顯成效，主要資源環(huán)境指標全部超額完成，尤其是出現(xiàn)了主要污染物排放總量大幅度下降，清潔能源發(fā)電裝機容量大幅度增長（見表1），成為世界最大的生產(chǎn)國、消費國，煤炭消費、二氧化碳排放出現(xiàn)了負增長，這就為提前到達中國環(huán)境庫茨涅茲曲線拐點，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與主要污染物排放量脫鉤，進一步改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了條件。
“十三五”規(guī)劃首次明確提出“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的核心目標。要求能源資源開發(fā)利用效率大幅度提高，能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅度減少，主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。這意味著中國開始進入生態(tài)環(huán)境的第三階段，這與中國經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間、結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進展等極其相關(guān)。
首先，隨著經(jīng)濟增長率進入6.5%~7.0%區(qū)間，能源消費增長彈性特別是煤炭消費增長彈性都會呈下降趨勢，甚至還會出現(xiàn)負增長彈性。
其次，服務(wù)業(yè)在GDP中的比重不斷上升，工業(yè)特別是傳統(tǒng)工業(yè)在GDP中的比重不斷下降，意味著進入工業(yè)化的后期，也進入了服務(wù)業(yè)化的黃金期，更加有助于促進經(jīng)濟增長與主要資源消耗總量、主要污染排放總量徹底脫鉤。
再次，發(fā)展新動能加快成長，從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，從利用模仿創(chuàng)新的后發(fā)優(yōu)勢向自主創(chuàng)新的先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)加速融合，新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速增長，中國同時發(fā)動綠色能源革命、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字革命、綠色制造革命等，都會有利于促進中國生態(tài)環(huán)境進入第三階段。
“十三五”規(guī)劃如何促進綠色發(fā)展
第一，“十三五”規(guī)劃增加了綠色發(fā)展指標。從歷次五年規(guī)劃的綠色發(fā)展指標看，“十一五”規(guī)劃有7個（實有8個）；“十二五”規(guī)劃有8個（實有12個）；“十三五”規(guī)劃進一步提高至10個（實有指標33個）。從歷次五年規(guī)劃的綠色發(fā)展指標占實有指標總數(shù)的比重來看，“十一五”規(guī)劃的比例為34.8%，“十二五”規(guī)劃提高至42.9%，“十三五”規(guī)劃又進一步提高至48.5%。從實有約束性指標來看，“十一五”規(guī)劃只有6項指標，“十二五”規(guī)劃有11項，“十三五”規(guī)劃16項實有指標全部為約束性指標（見表2）。這就會極大地強化各級政府履行環(huán)境保護職責的約束機制，保障如期完成綠色發(fā)展指標，甚至可以超額完成綠色發(fā)展指標。
第二，“十三五”規(guī)劃專門列出了綠色發(fā)展次優(yōu)先指標，共計11個（見表3），同樣具有約束性。形象地講，中國的五年規(guī)劃是越來越綠色的規(guī)劃，這會起到促進綠色發(fā)展“指揮棒”的引導作用。
第三，《綱要》還列出了11項綠色發(fā)展次優(yōu)先發(fā)展指標（見表3）。這是對上述綠色發(fā)展主要指標的重要補充，也將成為國家級專項規(guī)劃的核心指標，指導各部門特別是綜合部門（如國家發(fā)改委、財政部等）、生態(tài)環(huán)境部門（國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、工業(yè)與信息化部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、國家林業(yè)局、國家海洋局等）合力推動綠色發(fā)展。
第四，推進國家重大工程建設(shè)?！毒V要》專門提出了綠色發(fā)展八類重大工程，共計39個項（見表4）。這是迄今為止中國最大的生態(tài)投資，5年累計額相當于“十二五”的兩倍之多，更是未來5年世界最大規(guī)模的綠色投資。這些工程項目具有全局性、基礎(chǔ)性、公益性，既針對我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，又是具有帶動性、外溢性的有效投資，是通過物質(zhì)資本、科技資本、人力資本對生態(tài)系統(tǒng)進行生態(tài)投資，起到“前人種樹，后人乘涼”的綠色發(fā)展、綠色投資、綠色就業(yè)、綠色消費、綠色創(chuàng)新的綜合性作用，為下一個五年乃至更長時期的經(jīng)濟社會生態(tài)永續(xù)發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

第五，加強各方協(xié)調(diào)，完善規(guī)劃實施機制。根據(jù)《綱要》第八十章“形成規(guī)劃實施合力”，國務(wù)院有關(guān)部門還將根據(jù)《綱要》組織制定一批國家級專項規(guī)劃特別是重點專項規(guī)劃，進一步細化和落實《綱要》提出的綠色發(fā)展主要目標、重大任務(wù)；各地方還要與國家規(guī)劃銜接，特別是完成那些約束性指標、重點任務(wù)，盡早啟動國家重大工程項目，使之落地、生根，未來開花、結(jié)果。
結(jié)語：中國將引領(lǐng)世界綠色發(fā)展
進入21世紀之后，中國人與自然之間矛盾日益突出，資源與能源、生態(tài)與環(huán)境、碳排放與氣候變化成為經(jīng)濟社會發(fā)展的最大瓶頸和限制因素。對此，中國作出了積極的回應(yīng)，創(chuàng)新了綠色發(fā)展理念，形成了“五位一體”（特別是生態(tài)文明建設(shè)）現(xiàn)代化總體布局，發(fā)動了前所未有的綠色能源革命、綠色制造革命、綠色消費革命、綠色創(chuàng)新革命。經(jīng)過4個五年計劃或規(guī)劃，中國已經(jīng)走在世界綠色革命、綠色發(fā)展前沿，已經(jīng)成為世界最大的綠色能源之國。2005年~2014年期間，我國水電發(fā)電裝機容量占世界總量比重從13.6%提高至27.4%，風電發(fā)電裝機容量占世界總量的比重從2.1%提高至30.7%，太陽能發(fā)電裝機容量占世界總量的比重從1.3%提高至15.6%，到2020年上述比重還會大幅度提高。其中五年規(guī)劃起了引導性作用、激勵性作用、助推器作用，形成了多重的政府與市場、國家與社會、中央與地方、國內(nèi)與國際的合力，勢必帶動和引領(lǐng)世界綠色發(fā)展、綠色革命，為人類發(fā)展作出巨大的綠色貢獻。這就是中國“十三五”規(guī)劃所傳遞的最大信息。
作者系清華大學國情研究院院長