核心提示

近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的飛速發(fā)展，不少城市出現(xiàn)“逢雨必澇”等“城市病”，這與我國(guó)大中城市缺乏城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃是密不可分的。城鎮(zhèn)排水與污水處理是市政公用事業(yè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分，多年來城鎮(zhèn)排水與污水處理領(lǐng)域一直缺少一部國(guó)家層面的專門法規(guī)，要解決這些問題，必須實(shí)現(xiàn)城市水系統(tǒng)的健康循環(huán)，而切入點(diǎn)就是規(guī)范的排水以及污水的深度處理和利用。自2014年1月1日起施行的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，是對(duì)城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃建設(shè)和監(jiān)督管理在立法層面上的保障。

我市與國(guó)內(nèi)其他大中小城市一樣，近年來隨著城市建設(shè)步伐的不斷加快，路網(wǎng)的不斷擴(kuò)建，帶來了地面普遍的“水泥化”和“硬質(zhì)化”，水塘、魚塘的不斷消失，給原始的排水排洪模式帶來了破壞，使得城市排澇系統(tǒng)不堪重負(fù)。與此同時(shí)，城區(qū)的排澇系統(tǒng)隱藏著各種各樣的不安全因素，如下水道口徑小，管道老化，堵塞嚴(yán)重等等，在極端天氣的背景下抵擋不住大水在城市的“積澇”步伐。《條例》的出臺(tái)給我市如何科學(xué)地改造和建設(shè)地下排水系統(tǒng)起到了規(guī)范和引領(lǐng)作用。

四條原則規(guī)范排水與污水處理

《條例》提出排水與污水處理工作要遵循“尊重自然”、“綜合利用”、“統(tǒng)籌規(guī)劃及配套建設(shè)”、“保障安全”等4條原則。

首先，要“尊重自然”。這一原則是統(tǒng)領(lǐng)性原則，是其他原則的根本，體現(xiàn)了黨的十八大提出的“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，也符合最近國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》要求，要“最大限度地減少對(duì)城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞”?！稐l例》多次提到“削減雨水徑流”、“雨水徑流控制”等要求，并相應(yīng)地提出有關(guān)措施，包括增加綠地、砂石地面、可滲透路面和自然地面對(duì)雨水的滯滲能力，利用建筑物、停車場(chǎng)、廣場(chǎng)、道路等建設(shè)雨水收集利用設(shè)施，削減雨水徑流等，體現(xiàn)了低影響開發(fā)理念和尊重自然的理念。

其次，要“綜合利用”?！稐l例》從規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)及政策鼓勵(lì)等方面制定了一系列促進(jìn)污水的再生利用和污泥、雨水資源化利用的制度措施。同時(shí)，《條例》明確了初期雨水收集與處理的方式，對(duì)初期雨水的排放調(diào)控和污染防治提出了要求，這對(duì)于防止城市水環(huán)境污染，特別是合流制地區(qū)下游污水廠正常運(yùn)行、達(dá)標(biāo)排放十分重要，也為雨水資源的綜合利用創(chuàng)造了政策條件。

第三，“統(tǒng)籌規(guī)劃、配套建設(shè)”。城鎮(zhèn)排水與污水處理系統(tǒng)是促進(jìn)城鎮(zhèn)健康水循環(huán)的重要工程，其系統(tǒng)布局直接關(guān)系到對(duì)水的自然循環(huán)的影響，因而必須統(tǒng)籌規(guī)劃、配套建設(shè)?！稐l例》第二章對(duì)此作了規(guī)定。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，要確保一定空間和時(shí)間范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)各種條件，對(duì)各種規(guī)劃要素的系統(tǒng)分析和總體安排;在建設(shè)環(huán)節(jié)，要確保兩個(gè)配套：一個(gè)是城市開發(fā)與城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施建設(shè)配套，另一個(gè)是城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施各項(xiàng)子系統(tǒng)配套。

第四，要“保障安全”。保障排水與污水處理設(shè)施的安全穩(wěn)定運(yùn)行，是實(shí)現(xiàn)水的社會(huì)循環(huán)的基礎(chǔ)。《條例》第三章到第五章分別從排水、污水處理、設(shè)施維護(hù)與保護(hù)三個(gè)方面，對(duì)保障設(shè)施安全運(yùn)行的各方責(zé)任主體(政府、相關(guān)企事業(yè)單位及個(gè)人)、措施和權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容作了規(guī)定?！稐l例》提出排水與污水處理工作要遵循“尊重自然”、“統(tǒng)籌規(guī)劃”、“配套建設(shè)”、“保障安全”、“綜合利用”等原則。

突出規(guī)劃引領(lǐng) 強(qiáng)調(diào)綜合排水

規(guī)劃是一種控制手段。城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃是指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展和設(shè)施建設(shè)的重要文件。通過規(guī)劃綜合體現(xiàn)對(duì)污水水質(zhì)、水量的控制要求，對(duì)污泥處理處置的要求，對(duì)內(nèi)澇防治和水資源綜合利用的要求，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)水污染的控制，達(dá)到治污、防澇和水資源綜合利用的目的。為了更好地實(shí)現(xiàn)布局合理、節(jié)約土地、改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用的目的，必須堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則。這是由規(guī)劃的空間屬性和排水與污水處理設(shè)施的系統(tǒng)性決定的。設(shè)施的空間布局合理與否直接影響資源的有效利用，影響設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和投資多少。如果沒有系統(tǒng)的規(guī)劃，“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，就很難發(fā)揮設(shè)施的作用，“點(diǎn)”的問題解決了，還要整合在系統(tǒng)中，否則不可能從根本上解決水的問題。而且排水管渠大多鋪設(shè)于地下，建設(shè)投資大，隱蔽性強(qiáng)，一旦建設(shè)不合理，改造起來難度極大，因此必須統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)布局、分步實(shí)施，實(shí)行有序的開發(fā)建設(shè)和理性的管理。

多專業(yè)協(xié)調(diào)銜接。城市排水防澇工程有地下管渠等設(shè)施，也有地面設(shè)施，它和城市用地關(guān)系密切，與水系、河道、管網(wǎng)、道路、綠化、豎向等多專業(yè)有關(guān)。澇水行泄通道的布局涉及城市水系和道路，排水的流向涉及城市的地面標(biāo)高，也就是豎向設(shè)計(jì)。城市用地布局和道路規(guī)劃要考慮雨水排水的出路;城市豎向設(shè)計(jì)和道路豎向設(shè)計(jì)要保證排水渠道暢通和雨水的綜合利用;城市綠地規(guī)劃要考慮接納附近的雨水。因此，城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃和城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項(xiàng)規(guī)劃要和這些專業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，多專業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，才能解決城市內(nèi)澇問題。

構(gòu)建內(nèi)澇災(zāi)害防治體系。目前城市內(nèi)澇多是由于暴雨徑流大幅超過雨水管網(wǎng)排水能力造成的，為此，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃構(gòu)建包括城市雨水徑流控制、排水管網(wǎng)系統(tǒng)和超標(biāo)雨水排放系統(tǒng)三部分內(nèi)容組成的內(nèi)澇防治體系?！稐l例》立法總結(jié)了近年來國(guó)內(nèi)外研究和實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了蓄、滯、滲、用、排相結(jié)合的雨水綜合管理的理念，提倡構(gòu)建與自然相適應(yīng)的城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)，體現(xiàn)了行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和技術(shù)進(jìn)步。

排水與污水處理設(shè)施的“護(hù)身符”

《條例》從規(guī)范排水單位和個(gè)人行為方面，在現(xiàn)有污水排入排水管網(wǎng)許可制度基礎(chǔ)上，做了進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范，明確不得雨污管道混接，以及從事工業(yè)、建筑、餐飲、醫(yī)療等活動(dòng)的企事業(yè)單位必須要按許可要求排放污水;明令禁止向排水與污水處理設(shè)施排放有毒有害和腐蝕性廢水廢渣、傾倒垃圾渣土、施工泥漿、損毀盜竊排水與污水處理設(shè)施、占?jí)涸O(shè)施和其他危害設(shè)施安全等行為，避免對(duì)排水與污水處理設(shè)施造成損害。

從規(guī)范施工行為方面，《條例》規(guī)定，在城鎮(zhèn)排水主管部門劃定的城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施保護(hù)范圍內(nèi)，從事爆破、鉆探、打樁、頂進(jìn)、挖掘、取土等可能影響城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施安全的單位，必須要制定保護(hù)方案和安全防護(hù)措施，禁止穿鑿堵塞排水與污水處理設(shè)施;同時(shí)，對(duì)于各類新、改、擴(kuò)建工程，凡是工程建設(shè)范圍內(nèi)有城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施，都要執(zhí)行這一規(guī)定，并在罰則中同時(shí)明確，對(duì)于施工單位沒有制定保護(hù)方案，擅自拆除、改動(dòng)設(shè)施以及各類危害排水設(shè)施的行為，規(guī)定了警告、罰款、直至追究刑事責(zé)任等處罰措施。

吸引社會(huì)資金 鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)

加快社會(huì)資本進(jìn)入。當(dāng)前財(cái)政資金對(duì)城鎮(zhèn)排水與污水處理行業(yè)的投入有限，社會(huì)資本的進(jìn)入能夠有效彌補(bǔ)政府投入不足，緩解快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)排水與污水處理的供需矛盾。同時(shí)，向社會(huì)資本開放排水與污水處理行業(yè)，可以為廣大社會(huì)閑散資金提供安全、穩(wěn)定的投資渠道。一方面，政府可通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng);另一方面社會(huì)資本可以直接投資污水處理項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，也可以通過購(gòu)買地方政府債券、投資基金、股票等間接方式參與設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

特許經(jīng)營(yíng)是打破區(qū)域壟斷、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率的重要方式和手段。但由于一些地方在不同程度上存在著對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)不足、監(jiān)管不到位和合同條款不合理等問題，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了污水處理價(jià)格過快上漲、設(shè)施養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)不到位、政府高價(jià)回購(gòu)等負(fù)面效應(yīng)?！稐l例》明確由國(guó)務(wù)院住建部門牽頭制定特許經(jīng)營(yíng)的具體辦法，以更好地指導(dǎo)地方政府和企業(yè)的實(shí)際操作，建議有關(guān)辦法強(qiáng)化合同管理、規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，加強(qiáng)對(duì)協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)、服務(wù)質(zhì)量、政府監(jiān)管和責(zé)任等方面的詳細(xì)約定，特別是要對(duì)目前困擾特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)費(fèi)價(jià)格、運(yùn)營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入條件和土地權(quán)屬等事項(xiàng)作出科學(xué)、合理規(guī)定，最大程度地降低特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

科學(xué)編制規(guī)劃處理歷史“欠賬”

排水與污水處理規(guī)劃是對(duì)我市排水建設(shè)、管理起到了引領(lǐng)和控制作用，還是下一步辦理污水排入排水管網(wǎng)許可證的重要依據(jù)。

我市由于缺少排水專項(xiàng)規(guī)劃，排水設(shè)施“欠賬”較為嚴(yán)重，這是形成城市內(nèi)澇的主要成因。我市較為突出的排水問題除了工業(yè)西內(nèi)澇外，還有芙蓉東路(暉景園段)、芙蓉北路(環(huán)衛(wèi)垃圾站)、韶關(guān)大道(恒大城路段)、沐溪大道(莞韶園段)、國(guó)道323線市區(qū)過境路良村鐵路橋底、國(guó)道323線市區(qū)過境路韶贛鐵路橋底、南郊光彩路、西堤中路(西堤橫街對(duì)出)河邊路段、中山公園等11處易澇積水點(diǎn)。雖然多年來市城管部門不斷組織市政設(shè)施管理中心集中對(duì)這些內(nèi)澇黑點(diǎn)進(jìn)行了清疏整治，取得了一定的效果，但這種“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的整治方式并不能達(dá)到根治的目的。要達(dá)到根治城市內(nèi)澇，必須規(guī)劃先行。

為此，應(yīng)按照《條例》的要求，啟動(dòng)我市的排水與污水處理規(guī)劃編制工作，由市規(guī)劃局會(huì)同市城管局和芙蓉新城管委會(huì)辦公室等相關(guān)部門共同開展此項(xiàng)工作，編制排水與污水處理規(guī)劃，明確排水與污水處理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，排水量與排水模式，污水處理與再生利用、污泥處置要求，排澇措施，城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施的規(guī)模、布局、建設(shè)時(shí)序和建設(shè)用地以及保障措施等，用以指導(dǎo)今后的工作。

依托“數(shù)字城管”建設(shè)信息系統(tǒng)

我市市區(qū)下水道長(zhǎng)度約450公里，隨著城市規(guī)模越來越大，排水管網(wǎng)長(zhǎng)度將日益增大。目前僅依靠經(jīng)驗(yàn)、圖紙的管理手段，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代化城市建設(shè)與管理的要求，而地理信息系統(tǒng)可有效地分析并解決排水設(shè)施規(guī)劃、改造、建設(shè)與運(yùn)行管理中各種錯(cuò)綜復(fù)雜的問題。因此，市城管部門計(jì)劃依托“數(shù)字城管”指揮平臺(tái)，組織排水設(shè)施管理單位(市政設(shè)施管理中心)建設(shè)市區(qū)排水設(shè)施地理信息系統(tǒng)，從而為我市未來科學(xué)、高效管理地下排水設(shè)施提供有效的依據(jù)。

此外，《條例》雖然已明確核發(fā)污水排入排水管網(wǎng)許可證是管理各排水戶的主要方式，但具體辦法仍待2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)，可先對(duì)我市各排水戶進(jìn)行調(diào)查，明確重點(diǎn)管理的排水戶和主要控制排放的廢水要求，為下一步管理排水設(shè)施、核發(fā)許可證建立基礎(chǔ)。