導(dǎo)讀：科學(xué)的機制設(shè)計是海綿城市建設(shè)順利進行的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文探討了由組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與五部分組成的海綿城市建設(shè)機制保障體系及其核心內(nèi)容，以期為全國各城市開展海綿城市建設(shè)提供參考與借鑒。

近年來，隨著我國海綿城市建設(shè)地大力推進，其呈現(xiàn)出的復(fù)雜性和系統(tǒng)性使業(yè)界逐漸認識到海綿城市建設(shè)不是一蹴而就的，亟需營造一個良好的保障環(huán)境，使海綿城市建設(shè)能夠可持續(xù)性、常態(tài)化地健康發(fā)展。但是，相應(yīng)的配套機制保障措施常常被忽視，甚至成為海綿城市建設(shè)推進過程中的一大短板，面臨著如何有效組織管理海綿城市建設(shè)；如何全面完善海綿城市建設(shè)相關(guān)制度；如何充分體現(xiàn)技術(shù)支撐作用；如何保障資金來源的可持續(xù)性和如何提高公眾參與意識，切實維護公眾利益等方面問題。因此，為充分發(fā)揮機制保障對海綿城市建設(shè)全過程的協(xié)同支撐作用，需構(gòu)建由組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與等部分組成的機制保障體系。本文重點闡述這幾部分的主要作用、內(nèi)在聯(lián)系和核心內(nèi)容。

1海綿城市建設(shè)機制保障體系構(gòu)建

從發(fā)展程度上看，我國海綿城市建設(shè)仍處于初期發(fā)展階段，如何使其科學(xué)地步入常態(tài)化管理至關(guān)重要。機制保障是有序、安全、系統(tǒng)、可持續(xù)推進海綿城市建設(shè)的一種重要方式和有效途徑。根據(jù)試點城市建設(shè)經(jīng)驗和按照功能特點的不同，機制保障體系主要包括組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與等保障措施。每種保障措施都有其主要作用，相互之間存在著一定的內(nèi)在聯(lián)系（見圖1）。


為有效保障海綿城市建設(shè)順利進行，應(yīng)明確各種保障措施的功能特點和主要作用，進而將其有機結(jié)合和綜合應(yīng)用。組織保障是根本，是海綿城市建設(shè)的“首腦”，起到全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。制度保障是核心，具有行政手段的規(guī)范性和強制性，通過不同建設(shè)環(huán)節(jié)和內(nèi)容相關(guān)制度的約束管理，使海綿城市建設(shè)有章可循，扎實地向前推進。技術(shù)保障是工具，通過合理采用科學(xué)技術(shù)方法，使海綿城市建設(shè)項目更加經(jīng)濟、高效地落地實施。資金保障是條件，是海綿城市建設(shè)各方面工作能夠獲得可持續(xù)性資金穩(wěn)定投入的重要保障。公眾參與是基礎(chǔ)，通過宣傳教育，提高公眾參與意識，使海綿城市建設(shè)全民化、普適化發(fā)展，并起到民主監(jiān)督的作用。

海綿城市建設(shè)機制保障體系中的各種保障措施并不完全獨立，而是相互聯(lián)系的。根據(jù)每種保障措施作用的不同，機制保障體系呈現(xiàn)出一定的層次性，分別為包含組織保障、制度保障的主體層和包含技術(shù)保障、資金保障、公眾參與的基礎(chǔ)層，前者是后者的主要根據(jù)，后者是前者的重要支撐。同時，主體層具有直接性和高效性的特點，組織保障和制度保障可直接高效地作用于海綿城市建設(shè)各個方面；基礎(chǔ)層具有間接性和漸進性的特點，技術(shù)保障、資金保障和公眾參與直接控制管理海綿城市建設(shè)的作用有限，其作用的發(fā)揮需要長時間的積累，相對滯后。

2各機制保障措施中的核心內(nèi)容

2.1建立科學(xué)合理的組織管理模式

海綿城市建設(shè)是一項跨部門、跨專業(yè)、多類型項目統(tǒng)籌建設(shè)管理的系統(tǒng)工程。如何高效協(xié)調(diào)各部門、各專業(yè)和各項建設(shè)工作，建立科學(xué)合理的組織管理模式成為各地政府開展海綿城市建設(shè)的首要問題。目前，國家級或省級海綿城市建設(shè)試點城市均成立了以城市主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室（以下簡稱“海綿辦”），這成為開展海綿城市建設(shè)的基本組織保障，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的優(yōu)化完善和整體技術(shù)咨詢服務(wù)的引進為城市提供了重要參考。

（1）優(yōu)化完善海綿辦內(nèi)設(shè)機構(gòu)。首先，各試點城市海綿辦均設(shè)置在當?shù)卣陈毮懿块T，如濟南市、白城市、莊河市的海綿辦分別隸屬于市政公用事業(yè)局、住建局和規(guī)劃建設(shè)局。但是，這種方式設(shè)立的海綿辦存在無法與其他部門有效溝通或其他部門重視程度不夠的問題。對此，各試點城市不斷優(yōu)化完善內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中濟南市具有較強代表性：按照統(tǒng)籌不同類型項目和各個建設(shè)環(huán)節(jié)的原則，建立了橫向推進以項目部為主體，縱向突破以辦公室職能組為重點的矩陣式組織管理架構(gòu)（見圖2），有效地將各級各部門融為一體和落實各自職責內(nèi)容。值得指出的是，由于各城市政府職能部門構(gòu)成、管理模式與能力的不同，海綿辦未必是海綿城市建設(shè)必要或最佳的組織管理機構(gòu)或模式，城市可充分發(fā)揮制度保障的約束管理作用，使各部門不斷優(yōu)化資源配置和強化海綿城市建設(shè)相關(guān)職責內(nèi)容，進而實現(xiàn)高效協(xié)同配合。


（2）引進整體技術(shù)咨詢服務(wù)。海綿城市建設(shè)理論知識涉及面廣，專業(yè)技能要求高，各個建設(shè)環(huán)節(jié)也不能有所紕漏，而且由于各城市降雨、土壤、地形地貌以及經(jīng)濟社會發(fā)展條件存在較大差異，面臨的突出問題和建設(shè)需求也不盡相同，同時試點城市又面臨建設(shè)周期短和最終考核達標的難題，導(dǎo)致各城市開展海綿城市建設(shè)時存在諸多困難和挑戰(zhàn)。對此，引進整體技術(shù)咨詢服務(wù)成為政府開展海綿城市建設(shè)常用的也是最為有效的一種組織管理模式。以池州市和莊河市為例，專業(yè)技術(shù)咨詢團隊提供了全過程全方位的咨詢服務(wù)，包括頂層系統(tǒng)方案設(shè)計、技術(shù)文件編制、設(shè)計審查與咨詢、施工過程指導(dǎo)、監(jiān)測效果評估等工作。值得指出的是，城市尺度的不同在一定程度上影響了技術(shù)咨詢團隊作用發(fā)揮的好壞，如一些中小城市本底條件差、財政資金不足、技術(shù)力量薄弱、管理水平落后，造成技術(shù)咨詢團隊需投入額外大量的精力協(xié)助政府其他工作。

2.2建立基于建設(shè)程序的全過程制度

海綿城市建設(shè)涵蓋規(guī)劃、設(shè)計、施工、評估、維護多個環(huán)節(jié)，如何保障各個環(huán)節(jié)都有章可循至關(guān)重要。遵循基本的項目建設(shè)程序及其相應(yīng)的海綿城市建設(shè)要求是有效實施海綿城市建設(shè)項目的重要保障。國辦發(fā)75號文也明確提出在規(guī)劃許可發(fā)放、施工圖審查、施工許可發(fā)放和工程竣工驗收等環(huán)節(jié)中的海綿城市建設(shè)相關(guān)要求。因此，為進一步完善海綿城市建設(shè)全過程制度，針對項目建設(shè)程序的各個階段提出以下要求與建議：

（1）在策劃決策階段，海綿城市建設(shè)要求應(yīng)作為城市規(guī)劃許可和項目建設(shè)的前置條件，特別是雨水年徑流總量控制目標要求。具體而言，在項目建議書和可行性研究報告中應(yīng)包含海綿城市建設(shè)專項內(nèi)容，否則發(fā)改部門不予立項審查、規(guī)劃部門不予發(fā)放選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可證，尤其在可研報告中應(yīng)強調(diào)頂層系統(tǒng)方案的制定和對海綿城市建設(shè)目標、技術(shù)、效益、風險和投資的分析論證。

（2）在勘察設(shè)計階段，設(shè)計方案的實效性至關(guān)重要。首先，設(shè)計人員應(yīng)注重現(xiàn)場踏勘、居民走訪，準確把握現(xiàn)場實際問題和需求，提高方案的可行性，如新建項目應(yīng)以目標為導(dǎo)向，以生態(tài)優(yōu)先為原則，充分挖掘并保護原有生態(tài)基底，優(yōu)先采用綠色基礎(chǔ)設(shè)施；改造項目應(yīng)以問題為導(dǎo)向，充分考察現(xiàn)場管線情況、改造空間、豎向條件和居民訴求等，“灰綠”基礎(chǔ)設(shè)施有機結(jié)合，綠色雨水設(shè)施應(yīng)遵循“最大限度可行”的原則，優(yōu)先選擇而不是追求某一指標的高低。其次，應(yīng)嚴格把控審圖環(huán)節(jié)，在審查內(nèi)容和程序上對設(shè)計方實行雙重約束，如設(shè)計方要按時保質(zhì)的執(zhí)行審查意見，否則采取警告、扣錢甚至取消資格的懲罰措施。

（3）在施工與生產(chǎn)準備階段，在保證海綿設(shè)施施工規(guī)范化、標準化的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點把握以下內(nèi)容：①方案設(shè)計人員應(yīng)全程參與配合，避免設(shè)計方與施工方脫節(jié)；②并根據(jù)現(xiàn)場施工條件，及時判斷技術(shù)方案的合理性和技術(shù)設(shè)施的適用性，進行設(shè)計變更；③同時，注重防滲、促滲、抗凍融等重要材料的使用；④景觀效果的提升等內(nèi)容。

（4）在竣工驗收階段，建設(shè)單位應(yīng)定期組織對關(guān)鍵施工節(jié)點的階段性預(yù)驗收工作，把握施工進度與質(zhì)量，并及時提出整改意見，最終與施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、質(zhì)量監(jiān)督部門聯(lián)合進行海綿城市建設(shè)專項驗收。

（5）在考核評價階段，應(yīng)建立完善的考核體系，明確考核方法和評價標準，對海綿設(shè)施的運行效果和控制效果進行詳細評價。此外，還應(yīng)制定對運營維護單位的監(jiān)管制度，定期開展相關(guān)培訓(xùn)，并搭建公眾監(jiān)督服務(wù)平臺，提高公眾參與意識。

2.3進一步完善技術(shù)體系及其應(yīng)用原則

我國海綿城市建設(shè)技術(shù)保障體系缺乏多元化發(fā)展，尤其在信息化管理、技術(shù)研究與開發(fā)、市場產(chǎn)業(yè)化方面嚴重滯后。相對而言，僅技術(shù)標準規(guī)范方面發(fā)展較快，如住建部在2015年10月召開了海綿城市建設(shè)相關(guān)標準規(guī)范制修訂工作啟動部署座談會，旨在從技術(shù)頂層上有力支撐海綿城市建設(shè)。但這也從側(cè)面反映出我國技術(shù)標準規(guī)范方面的不足，尤其與美國相比，我國海綿城市建設(shè)相關(guān)技術(shù)標準規(guī)范從數(shù)量、種類、結(jié)構(gòu)層次、互補關(guān)系和框架體系上均存在較大差距。因此，需構(gòu)建多元化的海綿城市建設(shè)技術(shù)保障體系（見圖3）。


（1）在技術(shù)標準規(guī)范方面，除構(gòu)建包含規(guī)劃、設(shè)計、技術(shù)、評價等不同類別全面系統(tǒng)的技術(shù)標準規(guī)范體系外，由于我國地域遼闊，城市降雨特征、地形地貌、土壤地質(zhì)等條件差異較大，應(yīng)因地制宜地制定地方標準規(guī)范。

（2）在信息化管理方面，通過網(wǎng)絡(luò)信息化數(shù)據(jù)管理技術(shù)使海綿城市建設(shè)更加智慧化、精細化和高效化，如建立基于土地利用情況、土壤特性、道路信息、管網(wǎng)普查等數(shù)據(jù)的海綿城市建設(shè)數(shù)據(jù)庫和搭建監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)平臺、應(yīng)急預(yù)警平臺與運營管控平臺。

（3）在技術(shù)研究與開發(fā)方面，需重點加強我國城市雨洪模型技術(shù)研究，拓展水質(zhì)模型功能和提高軟件通用度。

（4）在市場產(chǎn)業(yè)化方面，應(yīng)構(gòu)建涵蓋規(guī)劃、設(shè)計、施工、監(jiān)理、運營和投資各個環(huán)節(jié)的海綿城市建設(shè)行業(yè)體系，注重行業(yè)平臺建設(shè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進產(chǎn)業(yè)鏈條孵化。

同時，面對問題復(fù)雜的工程項目和龐大的技術(shù)體系，如何進行科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計是海綿城市建設(shè)過程中的重點和難點，需重點把握以下技術(shù)應(yīng)用原則：

（1）技術(shù)適應(yīng)性。各城市在進行規(guī)劃設(shè)計前，應(yīng)先開展場地技術(shù)適應(yīng)性專題研究，綜合分析土地利用性質(zhì)、降雨規(guī)律、地形地貌、徑流雨水水質(zhì)特征、排水防澇標準和經(jīng)濟社會條件等關(guān)鍵因素對技術(shù)適應(yīng)性的影響程度，進而劃分技術(shù)適應(yīng)性優(yōu)先等級，為后期技術(shù)設(shè)施的合理選擇提供重要依據(jù)。

（2）技術(shù)創(chuàng)新性。鼓勵適合不同區(qū)域特點、場地條件或解決不同關(guān)鍵問題的技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)或?qū)＠暾?，同時也鼓勵開展針對不同技術(shù)設(shè)施的設(shè)計參數(shù)、材料選型、填料配比等基礎(chǔ)性研究工作，提高技術(shù)適應(yīng)性和實用性。

（3）技術(shù)科學(xué)性。技術(shù)科學(xué)性主要體現(xiàn)在技術(shù)設(shè)施或產(chǎn)品的選擇以及系統(tǒng)技術(shù)路線的針對性上。一些規(guī)劃設(shè)計人員常常以市場上相關(guān)產(chǎn)品為設(shè)計出發(fā)點，被產(chǎn)品“綁架”，或盲目地采用新技術(shù)、新產(chǎn)品，并未因地制宜地考慮。因此，應(yīng)以問題和目標為導(dǎo)向，靈活應(yīng)用各類單項設(shè)施及其組合，優(yōu)化設(shè)計，并以排水分區(qū)為基礎(chǔ)，合理銜接紅線內(nèi)外城市用地和協(xié)同場地內(nèi)外控制設(shè)施，實現(xiàn)區(qū)域整體達標。

（4）技術(shù)經(jīng)濟性。技術(shù)經(jīng)濟性的前提是滿足設(shè)計目標要求和最大程度技術(shù)可行。美國能源獨立與安全法案（EISA）第438條提出在最大程度技術(shù)可行（METF）的原則下，維持或恢復(fù)場地水文狀態(tài)，而最大程度技術(shù)可行可理解為以實現(xiàn)目標要求為前提，在技術(shù)適應(yīng)性綜合分析后對技術(shù)設(shè)施的科學(xué)性選擇。同時，應(yīng)進行從前期規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)到后期運營維護各階段全生命周期的經(jīng)濟效益綜合評價。

2.4全面系統(tǒng)地完善PPP投融資模式

我國海綿城市建設(shè)所需龐大資金的來源主要是中央專項撥款補助與地方財政支出、銀行貸款和采用PPP投融資模式引進社會資本，其中引進社會資本成為目前國家大力推行的最主要的資本來源。但是，將PPP模式應(yīng)用到海綿城市建設(shè)中仍存在風險、成本和收益等方面的問題，必須從項目系統(tǒng)打包、社會資本方合理選擇、創(chuàng)新收益模式、績效考核體系建立等環(huán)節(jié)進行全過程的系統(tǒng)把控和合理約束：

（1）項目系統(tǒng)打包。首先，項目打包的首要原則是以流域或匯水分區(qū)為基礎(chǔ)進行劃分。一方面，便于社會資本方區(qū)域內(nèi)關(guān)鍵問題的系統(tǒng)梳理和進行“源頭+中途+末端”的系統(tǒng)方案設(shè)計，也便于政府方進行區(qū)域整體效果評估，并以此作為支付社會資本方回報的依據(jù)；另一方面，區(qū)域內(nèi)涵蓋不同類型項目，包括小區(qū)、道路、公園、管網(wǎng)、水系等新建與改建項目和經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目，便于項目組合，提高展示度和整體效益。其次，應(yīng)有效控制項目投資成本。若項目包總投資過大，地方政府無法保證項目回報的穩(wěn)定性，如作為縣級市，莊河市本身地方財政支付能力不足，加之試點區(qū)范圍在中心城區(qū)3條主河下游，項目打包時需重點考慮流域內(nèi)黑臭水體治理，存在政府投資過大的風險。此外，也應(yīng)避免項目投資的不公平性，如盲目對綠地率高、改造空間大的地塊設(shè)置較高的徑流控制目標，造成工程量和資金投入過大，這也是對開發(fā)商或業(yè)主的社會不公平性。

（2）社會資本方合理選擇。政府選擇合作伙伴時需在招標采購前開展市場調(diào)研，與多個社會資本方進行洽談，說明項目基本情況和建設(shè)需求，同時聽取各社會資本方的實力介紹和關(guān)注要點，進一步完善招標評分標準和招標采購方案；而在采購時，建議優(yōu)選競爭性磋商的方式，可明確雙方需求和提高報價合理性，實現(xiàn)利益共贏。值得指出的是，海綿城市建設(shè)PPP項目具有較強的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和專業(yè)性，政府需聘請專業(yè)的商業(yè)咨詢團隊和技術(shù)咨詢團隊進行PPP項目的全程把關(guān)，包括招標采購社會資本方環(huán)節(jié)。

（3）創(chuàng)新收益模式。收益保障是社會資本方積極開展政企合作的核心關(guān)注點之一，然而海綿城市建設(shè)項目多屬于非經(jīng)營性項目，不具備使用者付費條件，主要以政府購買服務(wù)或可行性缺口補貼作為社會資本方的收益來源，但考慮到地方政府財政支付能力有限和需獲得長久的可持續(xù)資金保障，應(yīng)積極創(chuàng)新收益模式，如：①挖掘生態(tài)公園（門票）、生態(tài)停車場（停車費）等使用者付費項目；②非經(jīng)營性項目與經(jīng)營性項目結(jié)合的捆綁模式；③政府出讓能帶動周邊地塊增值項目的周邊區(qū)域部分開發(fā)權(quán)的資源補償模式；④以雨水年徑流總量控制率或SS總量去除率為收費計算依據(jù)，征收未能達到控制目標而將雨水的排放轉(zhuǎn)移到其他地塊的場地外海綿設(shè)施的建設(shè)費用；⑤識別具有較強外部經(jīng)濟性的海綿城市建設(shè)項目，并使其產(chǎn)生的生態(tài)效益貨幣化等。

（4）建立績效考核體系。引進社會資本方后，政府授予其特許經(jīng)營權(quán)，自身也由項目的提供者變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者，而建立合理的績效考核體系可有效監(jiān)督社會資本方項目完成質(zhì)量和運營維護質(zhì)量，并以此支付費用，同時也為社會資本方避免了政府無能力“購買服務(wù)”時的風險?？冃Э己梭w系的合理建立需注意以下內(nèi)容：①以對系統(tǒng)問題和建設(shè)需求的準確把握為前提；②依據(jù)此前提，合理制定與建設(shè)內(nèi)容相對應(yīng)的建設(shè)目標，避免脫節(jié)，進而確定建設(shè)階段與運營維護階段的考核標準與考核方式，并衡量和控制每一階段的過程和結(jié)果；③明晰績效考核潛在的風險及其規(guī)避方法，包括階段性時間拖延、移交時未達標和政府最終無能力付費等。

2.5強調(diào)公眾參與海綿城市建設(shè)各個環(huán)節(jié)

我國公眾參與海綿城市建設(shè)的意識與發(fā)達國家相比存在較大差距。究其原因，一方面，各城市開展海綿城市建設(shè)時，忽略了公眾參與的重要性，沒有有效識別利益相關(guān)者及其利害關(guān)注點；另一方面，沒有制定對不同層次人群、不同部門和不同專業(yè)的利益相關(guān)者海綿城市建設(shè)意識提高的有效途徑和機制。發(fā)達國家非常注重公眾參與環(huán)節(jié)，具有較強借鑒意義。以美國為例，在法規(guī)層面，《清潔水法》中明確提出：行政機構(gòu)或各州根據(jù)《清潔水法》制定的規(guī)章、標準、排放限值、計劃、規(guī)劃，在其制定、修訂以及執(zhí)行過程中，應(yīng)該規(guī)定、鼓勵并協(xié)助公眾參與；在具體實施層面，根據(jù)對具體項目實施的影響程度將公眾分為項目團隊、專業(yè)人員、利益相關(guān)者、其他相關(guān)團體組織和一般公眾，明確各自關(guān)注點和利益點，進而采取不同的公眾教育與意識提高的方法，為項目的順利開展和科學(xué)決策提供重要支持。同時，為使公眾能夠參與到項目中的每一環(huán)節(jié)，美國制定了詳細的公眾意識提高計劃，涉及公眾參與到項目每一階段時的目標要求、活動內(nèi)容、時間流程、成本費用和責任義務(wù)等。因此，我國應(yīng)使公眾參與到海綿城市建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)，如規(guī)劃管控階段，強化公眾在兩證一書發(fā)放環(huán)節(jié)時發(fā)表意見的權(quán)利；設(shè)計階段，設(shè)計人員及時與業(yè)主溝通，加強設(shè)計方案的可行性，且業(yè)主具有對設(shè)計方案的否決權(quán)；運營維護階段，公眾可行使監(jiān)督權(quán)利，同時也應(yīng)積極主動地參與到設(shè)施維護管理上。此外，美國成立相應(yīng)的雨水咨詢委員會，使不同類別參與人員對分歧議題達成一致意見，如紐約環(huán)保署成立了水基礎(chǔ)設(shè)施指導(dǎo)委員會，定期召集政府機構(gòu)人員、社區(qū)代表、環(huán)保組織和其他利益相關(guān)者討論關(guān)鍵實施計劃。

3結(jié)語

海綿城市建設(shè)機制保障體系的構(gòu)建是我國海綿城市建設(shè)的基礎(chǔ)支撐和強力保障，其完善與否很大程度上決定著海綿城市建設(shè)的效果與質(zhì)量。因此，需構(gòu)建組織保障、制度保障、技術(shù)保障、資金保障和公眾參與等部分組成的海綿城市建設(shè)機制保障體系，充分發(fā)揮各自作用，協(xié)同管理，包括組織保障全盤把握協(xié)調(diào)，制度保障步步為營式的推進，技術(shù)保障全面催化項目落地，資金保障持續(xù)活力的穩(wěn)定注入和全民公眾參與的支持配合。然而，與發(fā)達國家相比，我國海綿城市建設(shè)機制保障措施方面仍有較大差距。因此，各城市應(yīng)注重非工程措施的探索實踐，使其與工程措施齊頭并進，進而協(xié)同快速地推進海綿城市建設(shè)。