備受關(guān)注的《環(huán)保法》修改再起波瀾。

10月31日，環(huán)保部公布了致全國人大法工委的《關(guān)于報送對〈環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)〉意見和建議的函》(以下簡稱《意見和建議》)。

全國人大常委會2012年8月對《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)進(jìn)行首次審議之后，公開《草案》，并向社會征求意見。根據(jù)《意見和建議》，環(huán)保部對此高度重視，先后召開省級環(huán)保部門、市縣級環(huán)保部門、企業(yè)代表、環(huán)保專家、環(huán)保組織代表等各類座談會，并通過環(huán)境保護(hù)部門戶網(wǎng)站和《中國環(huán)境報》等平臺，組織專題討論，征求系統(tǒng)內(nèi)外意見。

“在法律的修訂過程中，人大一般會向國務(wù)院主管部門、國務(wù)院其他相關(guān)部門、地方、相關(guān)學(xué)者和社會公眾征求意見?！币晃唤咏珖舜蟮姆蓪W(xué)者對本報表示。

但像環(huán)保部這樣自己在如此大范圍組織各方討論，并向社會公布其對人大法工委的修法意見的例子，并不多見，這說明環(huán)保部對《草案》十分不滿。

對此，一位地方環(huán)保廳官員對本報透露，在《草案》制定的過程中，環(huán)保部曾向全國人大環(huán)資委提交過一個版本的草案，但全國人大環(huán)資委不但對其意見采納較少，而且還在一定程度上削弱了環(huán)保部的權(quán)力。

《環(huán)保法》應(yīng)主要約束政府行為

在《意見和建議》中，環(huán)保部向全國人大法工委提了四點意見。

首先，《草案》在科學(xué)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上，缺乏切實有力的措施保障?！兑庖姾徒ㄗh》稱，草案在第4條提出了“使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的理念，但這一理念沒有得到充分貫徹。

比如，草案刪除了現(xiàn)行《環(huán)保法》第4條關(guān)于“環(huán)保規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”的規(guī)定，并在第12條規(guī)定“根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，編制國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。

一位參與環(huán)保部討論的環(huán)保專家稱，表面上《草案》第4條與12條并不沖突，但在環(huán)保部看來，二者難以相容，第12條在一定程度上隱含了“使環(huán)境保護(hù)要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的意思，與第4條完全相反。

其次，《草案》在合理界定環(huán)境保護(hù)法與專項法的關(guān)系上，基本定位不夠清晰。“具體來說，各專項環(huán)保法律應(yīng)當(dāng)以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調(diào)整對象，而《環(huán)境保護(hù)法》則不宜再以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調(diào)整對象?！薄兑庖姾徒ㄗh》指出。

對此，上述環(huán)保專家解釋，在這里環(huán)保部沒有或者不便明說的基本意思是，《環(huán)保法》作為基本法應(yīng)該主要約束和規(guī)范政府的行為。

第三，在配置環(huán)保監(jiān)管職能上，會對現(xiàn)行體制造成沖擊。根據(jù)《意見和建議》，目前《草案》對監(jiān)管體制做了重大改變。如第10條規(guī)定環(huán)保部門“會同有關(guān)部門”制定排放標(biāo)準(zhǔn)、第11條規(guī)定環(huán)保部“會同有關(guān)部門”建立監(jiān)測制度、第19條規(guī)定由“發(fā)展改革部門”提出總量控制指標(biāo)分配意見等修改條款，不僅與現(xiàn)行有效的職責(zé)分工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門的綜合宏觀職能，將對環(huán)保工作帶來不利影響。

再者，《意見和建議》指出，《草案》沒有充分吸收各地方各部門的成功經(jīng)驗，比如可持續(xù)發(fā)展、市場手段、排污許可、戰(zhàn)略環(huán)評、公眾參與、環(huán)境權(quán)益、公益訴訟等。

建議補(bǔ)充10項制度和措施

在《意見和建議》中，環(huán)保部匯總了社會各界和環(huán)保系統(tǒng)對《草案》的具體建議，包括需要補(bǔ)充的環(huán)境管理制度和措施(10項)、需要完善的環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規(guī)定(14項)、關(guān)于法律責(zé)任部分的修改建議(10項)。

其中，第一類建議尤其值得關(guān)注。

這10項需要補(bǔ)充的制度和措施分別為，保障公眾環(huán)境權(quán)益；跨部門、跨區(qū)域的環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境管理；政策制定過程的環(huán)境影響論證；環(huán)境質(zhì)量狀況評價指標(biāo)體系；環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃；污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理；排污許可、排放指標(biāo)交易；環(huán)境保險、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)政策；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

“對照上述建議不難發(fā)現(xiàn)，《草案》的內(nèi)容相當(dāng)單薄，環(huán)保部門在實踐中實踐的很多管理制度都未涵蓋?！鼻笆龅胤江h(huán)保廳官員對本報介紹。

如果全部采納的話，那么涉及到大修大改，《草案》的修訂工作就特別浩大，建議全國人大權(quán)衡之下選擇一些特別重要的制度進(jìn)行增補(bǔ)，比如保障公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)境公益訴訟制度。

《意見和建議》呼吁，全國人大應(yīng)根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的授權(quán)性條款，明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)和社會組織針對損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。

“目前，全國人大已經(jīng)搜集到關(guān)于《草案》的意見已過萬條?！比珖舜蟮囊晃还賳T對本報介紹，對來自主管部門的意見，會更加慎重，因為如果處理不當(dāng)，以后法律的執(zhí)法可能會遇到障礙。