三、關(guān)于概算的執(zhí)行

      基本建設(shè)項目的管理，從投資的角度來說，重點是對概算執(zhí)行的管理；作為一種總結(jié)性報告，竣工決算的一個重要功能也是考核概算的執(zhí)行情況。但是概算編制本身的不合理，使得執(zhí)行困難重重，在很大程度上影響了竣工決算的編制。

      現(xiàn)行的概算編制是按水利部水建〔1998〕5號文《水利水電工程設(shè)計概（估）算費用構(gòu)成及計算標準》的規(guī)定進行的。該規(guī)定在執(zhí)行過程中存在的問題主要有兩個。

      一是部分項目概算標準偏低，遠遠滿足不了實際需要。這一問題集中體現(xiàn)在建設(shè)管理費上，按5號文規(guī)定，建設(shè)管理費中經(jīng)常費的標準為每人每年17699～19092元，該標準是按規(guī)定的人數(shù)乘以定額來確定的，而定額則是按人員工資每月132元（工人，占30％）～271元（干部，占70％）計算的，這樣的標準明顯偏低。如果按目前全國人均收入水平570元／月（2001年標準）來計算，經(jīng)常費的標準最低限應為每人每年35227元。概算部分項目標準過低的結(jié)果就是在概算的執(zhí)行時根本控制不了投資，突破概算就不可避免。

      二是概算漏項，實際發(fā)生的費用在概算中沒有列出。概算作為一種事前的預計，不可能考慮得盡善盡美，總會有遺漏的時候，更何況還會出現(xiàn)種種在編制概算時根本就預測不到的突發(fā)情況。比如一個防洪工程，原計劃在枯水期完工，汛前就交付使用，但枯水期水位異常升高，影響了工程進度，只好采取應急措施，等到汛后接著施工，完工后再交付。在這個變化中，至少有兩塊費用概算是沒有考慮的，一是應急處理的費用，如臨時圍堰的材料、機械、人工等費用；二是汛期的運行維護費用，如人工、修復等費用。這些費用都屬于概算漏項。

      概算作為一種明顯的計劃經(jīng)濟產(chǎn)物，要想真正適應現(xiàn)實情況的發(fā)展，引入競爭機制應是一個不錯的選擇，比如以招標投標價代替概算。囿于篇幅，本文對此不作展開。

      四、關(guān)于資產(chǎn)交付

      工程在編制竣工決算、辦理竣工驗收后就應由建設(shè)單位移交管理單位，在這里竣工決算的作用是作為資產(chǎn)移交的依據(jù)。資產(chǎn)的交付對于一般的工程沒什么困難，無非是將工作做細，資料收集齊全，實物管理妥當即可。但是一些特殊的工程比如長江重要堤防隱蔽工程，20多個項目同時開工，每個項目分不同標段、分年實施，在移交資產(chǎn)時就會存在一些難以解決的問題。矛盾比較突出的問題是：當年招標的單項工程完工后是否于當年移交？對這個問題，財政部和水利部關(guān)于基本建設(shè)工程竣工決算的規(guī)定中沒有提到，實際工作中卻不可回避。

      進一步分析，我們會發(fā)現(xiàn)這是一個兩難的問題。如果當年移交，存在三個問題：

      一是在財務的處理上必須將這一年度的投資來源沖銷，這樣到整個工程結(jié)束時，財務賬上反映的投資來源只是最后一年的數(shù)額，是不完整的；

      二是由于待攤費用一般來說是根據(jù)整個工程中單項工程所占的比例進行分攤，而在全部工程完工前，這一比例是不能確定的，所以每個單項工程決算時所分攤的金額也不可能準確；

      三是在同一個工程中運行維護和施工建設(shè)混在一起，各自負責的單位在工作中肯定會從本單位的利益出發(fā)，人為地增加管理的難度。

      如果當年完工的工程不移交，而是等到全部工程完工時一并移交會怎樣呢？這樣做的問題是：工程的運行維護費用沒有來源渠道，因為工程概算中根本就沒有考慮這一項目。

      造成這一兩難問題的根源是管理體制不合理。長江重要堤防隱蔽工程的業(yè)主是長江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局（簡稱長江建管局），水利部水人教〔1999〕657號文明確規(guī)定長江建管局是工程建設(shè)管理的項目法人。但是，長江建管局實際上不是真正意義上的項目法人，因為它只管工程的建設(shè)，不管工程建成后的運行管理。項目法人責任制自1995年推廣以來，盡管存在種種問題，但在現(xiàn)階段仍不失為一種相對合理有效的管理體制。國家要求以后新開工的項目原則上都要實行項目法人責任制，但長江重要堤防隱蔽工程有其特殊性，它原來是屬于地方負責建設(shè)及管理，現(xiàn)在根據(jù)國家要求由長委負責建設(shè)，所以它不屬新開工項目；同時，目前的狀況是同一堤段由長委和地方交叉管理，沒有一個統(tǒng)一的責任主體，給管理體制的確定增加了難度，也算是一個非常敏感的問題。其實如果真正落實長江建管局項目法人的法律地位，實行建管合一，以上關(guān)于竣工決算中資產(chǎn)移交的問題就迎刃而解了。