1 城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展概況

1.1 垃圾處理有關(guān)標準政策進展

2006年我國發(fā)布的垃圾處理相關(guān)標準有：《生活垃圾 轉(zhuǎn)運站運行維護技術(shù)規(guī)程》(GJJ109-2006)，自2006年8月1日起實施;《生活垃圾轉(zhuǎn)運站技術(shù)規(guī)范》(GJJ47-2006)， 自2006年8月1日起實施;《垃圾生化處理機》(CJ/T227-2006)，自2006年8月1日起實施;《垃圾填埋場用高密度聚 乙烯土工膜》(CJ/T234-2006)，自2006年12月1日起實 施;《鈉基膨潤土防水毯》(JG/T193-2006)，自2007年3月1日起實施。此外，《生活垃圾填埋場無害化評價標準》 (CJJ/T107-2005)自2005年12月1日起實施，在2006年進入 實際操作階段。“關(guān)于發(fā)布火電項目環(huán)境影響報告書受理條件的 公告”(國家環(huán)境保護總局公告 2006年第39號)要 求：“熱電站、煤矸石電廠、垃圾焚燒發(fā)電廠項目的總量指標必須明確總量指標來源。除熱電站、煤矸石電 廠、垃圾焚燒發(fā)電廠外，其他新建、擴建、改建常規(guī) 火電項目的二氧化硫排放總量指標必須從電力行業(yè)取 得”。國家發(fā)展和改革委員會“關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》的通知”(發(fā)改能源[2006]13號)， 國家發(fā)展和改革委員會“關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》的通知”(發(fā)改價格[2006]7號)，以及 “關(guān)于加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知”(國家環(huán)境保護總局、國家 發(fā)展和改革委員會環(huán)發(fā)〔2006〕82號)將生活垃圾焚燒 發(fā)電納入生物質(zhì)發(fā)電項目管理。環(huán)發(fā)〔2006〕82號文指 出：“現(xiàn)階段，采用流化床焚燒爐處理生活垃圾的發(fā)電 項目，因采用原料熱值較低，其消耗熱量中常規(guī)燃料的 消耗量按照熱值換算可不超過總消耗量的20%。其他新 建的生物質(zhì)發(fā)電項目原則上不得摻燒常規(guī)燃料，否則不 得按照生物質(zhì)發(fā)電項目進行申報和管理。國家鼓勵對常 規(guī)火電項目進行摻燒生物質(zhì)的技術(shù)改造，當生物質(zhì)摻燒 量按照熱值換算低于80%時，應按照常規(guī)火電項目進行 管理”。

《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》的通知

(發(fā)改環(huán)資[2006]1864號)提出：“城市生活垃圾(含污泥)發(fā)電應當符合以下條件：垃圾焚燒爐建設及其運 行符合國家或行業(yè)有關(guān)標準或規(guī)范;使用的垃圾數(shù)量及 品質(zhì)需有地(市)級環(huán)衛(wèi)主管部門出具的證明材料;每 月垃圾的實際使用量不低于設計額定值的90%;垃圾焚燒發(fā)電采用流化床鍋爐摻燒原煤的，垃圾使用量應不低 于入爐燃料的80%(重量比)，必須配備垃圾與原煤自 動給料顯示、記錄裝置” 。

根據(jù)環(huán)發(fā)〔2006〕82號文精神，混合生活垃圾大量摻煤燃燒的項目將被遏止，文中提出：“以下區(qū)域一般不得新建生活垃圾焚燒發(fā)電類項目：(1)大中城市建 成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū);(2)城鎮(zhèn)或大的集中居民區(qū)主導 風向的上風向;(3)可能造成敏感區(qū)環(huán)境保護目標不 能達到相應標準要求的區(qū)域”。城市建成區(qū)特別是城市 規(guī)劃區(qū)往往是彈性的也是動態(tài)的，如果城市規(guī)劃區(qū)不得 新建生活垃圾焚燒發(fā)電類項目，很多城市將面臨生活垃 圾發(fā)電廠廠址選擇的困難。此外，與生活垃圾處理有關(guān)的重要政策文件還有《大 中城市固體廢物污染環(huán)境防治信息發(fā)布導則》(國家環(huán)境 保護總局公告 2006年第33號);《廢棄家用電器與電子 產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》(環(huán)?？偩帧⒖萍疾?、信息產(chǎn)業(yè) 部、商務部環(huán)發(fā)〔2006〕115號);《國家農(nóng)村小康環(huán)保 行動計劃》(國家環(huán)境保護總局2006年10月)。

1.2 城市生活垃圾處理設施

2006年，投入運行的生活垃圾填埋場主要集中在中 小城市。2006年建設部開展了生活垃圾填埋場檢查，并 依據(jù)《生活垃圾填埋場無害化評價標準》(CJJ/T107-2005)，對全國的城市生活垃圾填埋場進行了評分及等 級評價。從檢查的初步結(jié)果看，達到Ⅰ級和Ⅱ級的填埋 場數(shù)量明顯低于統(tǒng)計年報的數(shù)量。加強填埋場滲濾液產(chǎn) 生、處理、排放監(jiān)測的統(tǒng)計，仍然是提高填埋處理水平 需加強的環(huán)節(jié)。垃圾填埋場滲濾液是填埋場污染的主要 來源，由于滲濾液水質(zhì)水量變化大，且污染物濃度高， 垃圾滲濾液現(xiàn)場處理并達標排放需要較復雜的處理工 藝、較高的管理水平和較高的成本。做好填埋場使用規(guī) 劃，盡可能延長填埋場使用壽命也是許多城市面臨的迫 切問題。填埋場隨著使用時間的增長，其剩余容量將逐 漸減少，填埋場超負荷運轉(zhuǎn)，可能會造成填埋場滲濾液 處理能力配套不足。因此及時規(guī)劃后續(xù)垃圾處理設施建 設，將有助于延長填埋場使用壽命。隨著填埋場建設標準的提高，小規(guī)模的衛(wèi)生填埋場 在環(huán)保和經(jīng)濟方面都欠缺合理性。100噸/日的填埋場項 目，其投資費用折算到每噸垃圾的成本超過50元/噸;5噸/日的填埋場項目，其投資費用折算到每噸垃圾的成 本超過100元/噸;如果再加上運行費用，并考慮實際收 集垃圾量小于設計規(guī)模等因素，這些小規(guī)模的衛(wèi)生填埋 場的垃圾處理總成本將在100～200元/噸(不包括土地 成本)，高于一般城市生活垃圾處理成本2倍以上。小 規(guī)模的垃圾衛(wèi)生填埋場產(chǎn)生的主要污染物垃圾滲濾液很難得到正常處理，往往直接排到污水處理廠，這樣可能會給小規(guī)模污水處理廠帶來較大影響(這些小的 污水處理廠短時間內(nèi)難以達到設計負荷)或經(jīng)過小規(guī) 模城市污水處理廠稀釋而最終排向河流。小規(guī)模的垃 圾衛(wèi)生填埋場所能削減的污染負荷非常有限，而且還 要占用土地，造成填埋部分的土地污染。填埋場建設 運行標準的提高，必然要求有較高的集中度，集中度 的提高也就意味著運輸費用的增加，而對于我國中西 部地區(qū)許多的中小城市和城鎮(zhèn)，垃圾運輸成本也存在 現(xiàn)實的承受能力約束。

在填埋氣體利用方面，目前各地都在積極參與申報 CDM項目。截至2007年2月7日，已有10個填埋氣體利用項目得到國家發(fā)改委批準，目前較大規(guī)模的填埋場絕大部分都已與一些外國公司簽訂了填埋氣體利用協(xié)議，但填埋氣體利用工程總體 上進展緩慢，許多填埋場填埋氣體利用尚停留在協(xié)議 階段。2006年新投入運行的生活垃圾焚燒廠數(shù)量達5座以 上，總規(guī)模約為4000噸/日(見表2)，投運總規(guī)模低于2005年，有十余座生活垃圾焚燒廠尚在建設中。我國的 許多城市和地區(qū)，人口密度高、土地資源緊缺，適合于 生活垃圾填埋場的場地選擇越來越困難，并且距離城市 居住區(qū)越來越遠，垃圾運輸費用也相應增加，垃圾填埋 處理的成本也隨著環(huán)保要求的日趨嚴格會越來越高，發(fā) 展垃圾焚燒處理技術(shù)已成為垃圾處理的必然選擇。隨著 垃圾焚燒處理技術(shù)的發(fā)展，焚燒煙氣處理應得到全面重 視。根據(jù)西方國家的研究結(jié)果，對于無煙氣污染控制技術(shù) 或低技術(shù)水平的煙氣污染控制垃圾焚燒系統(tǒng)，二惡英排放 的估算值為250μg/t(焚燒垃圾量)，而現(xiàn)代化的生活垃 圾焚燒廠的二惡英排放量可以控制在0.5μg/t(焚燒垃圾 量)以下。目前我國露天焚燒垃圾(主要是村鎮(zhèn)垃圾)包 括填埋場自燃的現(xiàn)象并不少見，因此，必須重視二惡英的 排放問題。此外，對垃圾焚燒廠煙氣排放、飛灰排放等的 監(jiān)管也需不斷加強。

截至2005年底，全國661座城市中 有260個實行了垃圾收費制度，約占城市總數(shù)的40%。 垃圾收費除少數(shù)城市納入自來水費收取外，大多缺乏有 效手段，平均收繳率不足30%。生活垃圾收費存在的主要問題有：(1)現(xiàn)階段居民 生活垃圾收費缺乏計量收費條件;(2)缺少有效載體， 收費成本高;(3)生活垃圾處理全成本構(gòu)成環(huán)節(jié)多，差 異大，增長彈性顯著。針對上述特點，制定生活垃圾的收費方式需考慮以 下幾方面：(1)多樣性。生活垃圾收費形式多樣，居 民收費暫時可不考慮垃圾計量收費，對單位產(chǎn)生的生活 垃圾可優(yōu)先推行計量收費，以促進垃圾減量和環(huán)境保護 與資源節(jié)約意識的提高;(2)漸進性。由于我國城市 居民收入平均水平還不高，考慮到社會整體的承受力， 生活垃圾處理收費目前還難以達到全成本要求，現(xiàn)階段 政府的財政投入仍將是主體;(3)穩(wěn)定性。對于一個 城市或地區(qū)，生活垃圾收費總額不宜出現(xiàn)大幅波動，費 額穩(wěn)定有利于減少或避免生活垃圾非法傾倒。由國家發(fā)展改革委價格司起草的資源性產(chǎn)品價格改 革方案—《關(guān)于運用價格杠桿促進資源節(jié)約和環(huán)境保 護的意見》正在征求各地意見，垃圾處理收費將明確允 許選擇有效載體，降低收費成本，進一步推進垃圾處理 費的征收。對于我國許多地區(qū)，土地資源非常寶貴，生活垃 圾填埋場場地選擇將越來越困難，垃圾填埋處理的成 本也會越來越高，垃圾焚燒處理的重要性將逐漸得到 認識和接受。積極穩(wěn)妥地推進垃圾焚燒處理，需要嚴 格執(zhí)行《可再生能源法》，對將垃圾熱能轉(zhuǎn)換為電能 部分進行補貼，避免“小火電”借機重生。今后將有一些大規(guī)模的混合生活垃圾生物處理項目 投入運行，這些項目和已經(jīng)建成的大規(guī)模的混合生活垃圾生物處理項目將進一步經(jīng)受時間和實踐的考驗。 垃圾處理引入市場化改革后，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的服務必然2006年，城市生活垃圾堆肥處理繼續(xù)呈現(xiàn)停滯甚至 萎縮的勢態(tài)。據(jù)考察，這些垃圾堆肥廠大多存在二次污 染嚴重、實際處理量很低等問題。

2 行業(yè)發(fā)展展望

2006年，國家發(fā)展改革委(價格司)和建設部(城要標準化和定量化，這樣政府才能進行考核。理論上 講，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所有環(huán)節(jié)都將市場化，也就是相應的資 產(chǎn)全部將轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，這勢必會抬高環(huán)衛(wèi)服務價格。以垃圾處理為例，市場化運營后政府要支付的費用可能會增加一倍或更多(處理水平通常也提高了)。制度借鑒和創(chuàng)新還有待突破。