近年來，我國節(jié)能減排工作取得了可喜的成績。全國二氧化硫、 COD（化學需氧量）排放總量不斷降低，2007年分別下降4.66%和 3.14%，2008年下降5.95%和4.42%，“十一五”前3年兩種污染物排放分別下降8.95%和6.61%。2009年上半年，全國單位GDP能耗下降 3.35%，降幅同比提高0.47個百分點；二氧化硫排放量下降5%，COD排放量下降2%。雖然節(jié)能減排效果明顯，但要完成“十一五”期間節(jié)能減排的約束性指標，特別是要為“十二五”節(jié)能減排和我國對世界承諾的2020年單位GDP與二氧化碳排放比 2005年下降40%-45%的目標打下基礎，形勢依然嚴峻。為此，及時調整和出臺涉及節(jié)能減排的稅收政策勢在必行。

        我國節(jié)能減排堿性稅收政策的不足

        （一）完善的環(huán)保稅收體系尚未真正構建目前，我國從政府到民眾都已意識到經(jīng)濟高增長所帶來的環(huán)境負面性問題，初步形成了節(jié)約能源、降低消耗、治理污染、保護環(huán)境的政策導向。但并沒有采用國際上盛行的以環(huán)境稅作為調控與緩解環(huán)境問題的方法，僅通過征收排污費對破壞環(huán)境的做法予以限制。由于收費標準偏低，有些企業(yè)寧愿多交費也不愿治理污染，其結果是使得環(huán)保成果難以鞏固，稅收的剛性作用弱化。環(huán)境稅收科目的缺位，表明我國在經(jīng)濟市場化進程中，節(jié)能減排的市場利益機制尚未形成。因此，盡快發(fā)揮稅收在節(jié)能減排、環(huán)境保護方面的調節(jié)作用，開征環(huán)境稅，是當務之急。

        （二）限制性稅收政策力度不夠

        1.資源稅制度的缺陷。資源稅的設計思路與可持續(xù)發(fā)展不相符合。現(xiàn)行資源稅的主要目的是調節(jié)資源級差收入，這一政策目標的設計限制了其應有的作用?，F(xiàn)行資源稅并沒有體現(xiàn)政府對資源的所有權和管理權，因而無法通過征收資源稅表達保護資源和限制資源開采的意圖；單純的級差性質的資源稅沒有正確反映資源的價值，不但未能體現(xiàn)資源本身的內在價值和不同資源在經(jīng)濟中的不同作用，而且不能將資源開采的社會成本內在化，無助于企業(yè)改變經(jīng)濟增長方式，更不能將資源開采的可持續(xù)成本內在化，不利于資源的可持續(xù)使用。加之現(xiàn)行資源稅的征稅范圍太窄，難以遏制對自然資源的過度開采，并使資源下游產(chǎn)品的比價不合理，刺激了對非稅資源的掠奪性開采和使用?，F(xiàn)行資源稅是以銷售量或自用量為計稅依據(jù)，企業(yè)開采中“揀肥棄瘦”，造成資源無序開采和大量浪費。稅收調節(jié)作用較弱。我國資源緊缺、環(huán)境破壞的情況日趨嚴重，但資源稅在全部稅收收入中僅占不到1%?？梢?，現(xiàn)行資源稅沒有起到促進資源的合理開發(fā)利用、避免資源浪費的作用。

        2.現(xiàn)行消費稅制有待于進一步完善。如，汽車消費稅以氣缸排量大小而征收不同的稅率，但對使用新型（或可再生）能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛并沒有規(guī)定相應的優(yōu)惠政策。另外，對造成資源嚴重浪費和污染的一次性用品，除了方便筷之外，衛(wèi)生紙品、塑料包裝袋、電池等均還沒有納入征稅范圍。

        3.與環(huán)境、資源相關的其他稅種存在綠色度不夠的問題。如，車船稅、車輛購置稅、土地使用稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等稅種的設計，都存在忽視環(huán)境保護和資源節(jié)約的問題，綠色度不高。

        （三）優(yōu)惠性稅收政策覆蓋面偏窄、力度小、形式單一

        1.專門針對節(jié)能減排的優(yōu)惠措施較少。在稅收優(yōu)惠較為集中的所得稅方面，其政策設計中往往存在諸多問題：一是對節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠范圍規(guī)定太窄，尤其是在當前企業(yè)節(jié)能減排投入力度不斷加大的情況下，稅收的助推和激勵作用不夠明顯；二是在企業(yè)所得稅的減免中，或規(guī)定了一定的有效時間，或設置了過多的限制條件，削弱了優(yōu)惠政策的作用，優(yōu)惠效應降低；三是企業(yè)所得稅新法規(guī)定，企業(yè)從事環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術改造、海水淡化等，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅，但企業(yè)自建為自身服務的污水處理廠、垃圾處理站等節(jié)能環(huán)保項目并未列入優(yōu)惠范圍。這顯然不利于提高企業(yè)節(jié)能減排、治污環(huán)保的積極性。

        2.我國稅收優(yōu)惠政策分散。目前的一些優(yōu)惠政策較多地分散于財稅部門的各種通知、規(guī)定中，缺乏系統(tǒng)性和指導性。另外，優(yōu)惠的形式比較單一，主要采用直接的減稅和免稅形式，而間接的加計扣除、加速折舊、稅收抵免等國際上通行的優(yōu)惠方式較少。

        3.真正需要扶持的中小企業(yè)難以得到優(yōu)惠。雖然企業(yè)所得稅新法規(guī)定，企業(yè)從事符合條件的環(huán)保、節(jié)能節(jié)水項目可以享受一定期限的減免稅，企業(yè)購置并實際使用符合條件規(guī)定的環(huán)境保護專用設備、節(jié)能節(jié)水專用設備、安全生產(chǎn)專用設備，其設備投資額的10%可以從當年的應納稅額中抵免，但前提是企業(yè)必須有利潤，對減排項目而言，一般只是投入而不產(chǎn)生經(jīng)濟效益，享受到這項優(yōu)惠政策的幾率就更小。從實際的情況看，恰恰正是這樣的企業(yè)才更需要稅收政策的扶持。

        完善節(jié)能減排稅收政策體系的思路

        （一）研究開征節(jié)能減排新稅種環(huán)境稅開征環(huán)境稅是國務院《節(jié)能減排工作方案》中所提出的、解決環(huán)境負外部問題的政策措施之一。理論上講，實施環(huán)境稅既可從源頭上加大企業(yè)對資源使用的成本，倒逼企業(yè)轉變發(fā)展方式，又會因環(huán)境治理的外部成本內部化，使終端產(chǎn)品價格上升，有助于促使能源產(chǎn)品的消費價格趨于合理。

        關于環(huán)境稅，應遵循“由易到難、由簡到繁、循序漸進”的原則。借鑒國外開征經(jīng)驗，依據(jù)“污染者付費”和“使用者付費”的要求，環(huán)境稅可相應分為污染排放稅和污染產(chǎn)品稅兩種類型。根據(jù)我國的實際情況，開征污染排放稅是可行的。開征這一稅種，我國的環(huán)保稅收體系將更趨于完善，并能形成較為完整的“開采環(huán)節(jié)——資源稅、生產(chǎn)制造和棄之處理環(huán)節(jié)——環(huán)境稅、消費使用環(huán)節(jié)——消費稅”的貫穿整個產(chǎn)品生命周期的綠色稅收體系。

        1.污染排放稅的征稅范圍的選擇。一般來說，污染排放稅的征稅范圍包括二氧化碳、二氧化硫、粉塵、污水等。本著循序漸進的原則，在該稅種開征初期，征稅范圍可以考慮先只對污水征稅。至于二氧化碳、二氧化硫和粉塵、垃圾的治理，現(xiàn)階段納入征稅范圍，還存在諸多操作層面的困難，可繼續(xù)運用行政手段限制排放，待條件成熟后，逐步納入征稅范圍。

        2.水污染稅的基本制度設想。 （1）納稅人。在我國境內進行污水排放的企事業(yè)單位、個體經(jīng)營者、機關團體和城鎮(zhèn)居民。（2）計稅依據(jù)?？梢詮膬蓚€方面考慮：一是按納稅人的生產(chǎn)規(guī)模或排放規(guī)模，及所在地區(qū)水源的環(huán)境破壞程度，主要以污水的實際排放量作為計稅依據(jù)；二是如果實際排放量難以確定的，可依據(jù)納稅人的設備生產(chǎn)能力及實際產(chǎn)量等有關指標測定排放量以作為計稅依據(jù)。（3）稅款的征收?？梢钥紤]由稅務機關委托環(huán)保部門代征。

        （二）完善限制性稅收政策，加大對節(jié)能減排的支持力度

        1.改革資源稅制度。具體可采取以下幾點措施：（1）擴大征收范圍。應必須加以保護的資源，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等納入征收范圍，并可考慮將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、礦產(chǎn)資源管理費、水資源費等稅費并入資源稅。（2）調整計稅方法，提高單位稅額。在計算資源稅稅額時，應采取以產(chǎn)量為計稅依據(jù)的方法，并適當考慮回采率，同時，在從量征稅的過程中適當提高單位稅額，或者采取從量征收和從價計征相結合的方法，讓資源稅的稅額能夠隨資源價格的上升有所提高。

        2.進一步擴大消費稅征稅范圍，強化其節(jié)能環(huán)保方面的調節(jié)作用。如對飲料容器、電池、塑料包裝物、一次性紙制品、高檔建筑裝飾材料及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產(chǎn)品等，可根據(jù)其消費對資源的耗費情況納入消費稅的征稅范圍。也可以考慮對煤炭開征消費稅，依據(jù)煤炭污染品質確定消費稅稅額（對清潔煤則予以免稅）。對污染環(huán)境的消費行為，可以通過對企業(yè)生產(chǎn)有害環(huán)境的產(chǎn)品征收消費稅的方式，提高其生產(chǎn)成本，通過價格信號限制破壞生態(tài)環(huán)境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環(huán)境的綠色消費。在新調整后的消費稅稅目稅率表中，小汽車是以氣缸排量大小分別規(guī)定了3%-40%六檔不同的稅率。在此基礎上，建議對使用新型（或可再生）能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛規(guī)定相應的優(yōu)惠政策，以強化消費稅對節(jié)能減排的支持力度。

        （三）優(yōu)化整合稅收優(yōu)惠政策，使之更加系統(tǒng)化且具針對性

        1.統(tǒng)一管理和發(fā)布節(jié)能減排稅收政策?？煽紤]將分散于各個相關部門的涉及節(jié)能減排的稅收政策，統(tǒng)一由稅務部門發(fā)布，并使之成為對所有行業(yè)（企業(yè)）都適用的公共政策。這樣既能提高節(jié)能減排稅收政策的系統(tǒng)性、可操作性，又便于基層稅務機關執(zhí)行政策時準確把握。

        2.調整優(yōu)惠范圍，加大優(yōu)惠力度。調整流轉稅、所得稅等現(xiàn)有稅種的優(yōu)惠政策，重點扶持促進能源結構優(yōu)化、節(jié)能減排高科技產(chǎn)品研發(fā)、使用等，對高能耗、高污染的重點行業(yè)，如鋼鐵、電力、造紙、化工、煤炭等，可考慮分行業(yè)制定節(jié)能減排的稅收激勵政策；對企業(yè)從事節(jié)能減排技術開發(fā)、技術轉讓、節(jié)能降耗技術示范項目的推廣以及與之相關的技術服務取得的收入，應予以免征流轉稅和所得稅；制定一定的稅收優(yōu)惠政策，如對開發(fā)利用資源替代品等行為減免資源稅，以引導合理生產(chǎn)行為。

        3.稅收優(yōu)惠的端口要前移。只要企業(yè)進行節(jié)能減排項目投入、節(jié)能減排技術改造和技術研發(fā)，所發(fā)生的費用均應允許稅前扣除，形成的固定資產(chǎn)應允許加速折舊；只要企業(yè)從事符合條件的節(jié)能環(huán)保項目，對其取得的收入無論盈虧都應予以減免優(yōu)惠。