2015年12月，財(cái)政部推出了《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》，這一辦法與當(dāng)年4月份推出的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》構(gòu)成了PPP模式兩個(gè)基礎(chǔ)評價(jià)體系，將PPP模式向前推進(jìn)了一大步，對PPP模式的完善和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。早在2015年即推出這項(xiàng)工作，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略眼光。事實(shí)也證明，物有所值評價(jià)為PPP模式的迅速推廣起到了至關(guān)重要的作用。
不過，正因?yàn)槭恰霸囆小保吨敢愤€需要通過PPP實(shí)踐的逐步深入進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。本文通過對物有所值評價(jià)存在的認(rèn)識問題和程序問題等五方面問題的分析，提出完善物有所值評價(jià)體系的相關(guān)思路，以期有助于《指引》去掉“試行”，有助于PPP模式的健康發(fā)展。
一、存在的問題
（一）認(rèn)識問題
認(rèn)識問題主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
1、現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的物有所值評價(jià)是以定性評價(jià)為主，定量評價(jià)為輔。《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》（財(cái)金[2015]167號）第五條規(guī)定：“現(xiàn)階段以定性評價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評價(jià)?！庇捎?015年底才開始實(shí)施物有所值評價(jià)，在初期經(jīng)驗(yàn)欠缺，效果需要觀察的情況下，定性評價(jià)發(fā)揮了一定作用。但定性評價(jià)由于主觀性較強(qiáng)，敏感度不夠，需要逐漸向定量評價(jià)過渡；
2、定性評價(jià)的指標(biāo)比重問題?！柏?cái)金[2015]167號”第十一條和第二十條規(guī)定，“定性評價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評價(jià)指標(biāo)”，“六項(xiàng)基本評價(jià)指標(biāo)權(quán)重為80%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過20%”。在筆者接觸的PPP項(xiàng)目中，定性評價(jià)很多打分在90分以上，原因就是這六項(xiàng)指標(biāo)中，全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識別與分配、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力四項(xiàng)指標(biāo)比較籠統(tǒng)和主觀，很難進(jìn)行有效和準(zhǔn)確的衡量，即便是風(fēng)險(xiǎn)識別和分配指標(biāo)，一般只要按照“項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”這一基本規(guī)律，都可以得到滿分。而按照“PPP模式的核心合作內(nèi)容，是具有融資功能的管理和運(yùn)營的合作”的觀點(diǎn)（見筆者即將出版的《PPP項(xiàng)目投融資——結(jié)構(gòu)、模式與工具》一書），定性指標(biāo)重點(diǎn)應(yīng)該考察“績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新”和“可融資性”兩項(xiàng)指標(biāo)，以達(dá)到PPP模式的目的是引入技術(shù)含量高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)的、可融資性強(qiáng)的社會(huì)資本，但這兩項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重卻并不突出。
3、定量評價(jià)中PSC值測算的合理性問題。“財(cái)金[2015]167號”第二十八條規(guī)定，PSC值是“參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競爭性中立調(diào)整值和項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本”三項(xiàng)成本之和；“財(cái)金[2015]21號”（《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》）第十七條至二十條規(guī)定了采用PPP模式的政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出（包括政府付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助模式）測算中，應(yīng)考慮的合理利潤率、年度折現(xiàn)率，和消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場指數(shù)等因素對定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的影響，但這兩個(gè)辦法都沒有考慮PSC值測算時(shí)，若采用傳統(tǒng)模式，政府一次性（或在建設(shè)期內(nèi)分次）支出的資金，在采取PPP模式的全生命周期內(nèi)的資金時(shí)間成本，包括通貨膨脹率、支出資金的合理回報(bào)率和折現(xiàn)率（“財(cái)金[2015]167號”第三十二條提到了折現(xiàn)率，但規(guī)定“用于測算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測算PPP值的折現(xiàn)率相同”，實(shí)際上政府出資的資金回報(bào)率，屬于投資行為，應(yīng)高于屬于融資行為的按照同期地方政府債券收益率計(jì)算的折現(xiàn)率）等因素，這樣的結(jié)果，可能導(dǎo)致PSC值的測算值小于PSC的實(shí)際值。
4、物有所值評價(jià)的定量分析，單純以PPP值與PSC值的數(shù)值高低進(jìn)行衡量，而不考慮PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的提升、運(yùn)營效率的提高、服務(wù)的提升，是否合適？“好貨不便宜”，在提高產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、提高運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量的前提下，PPP值稍稍大于PSC值，就不是物有所值嗎？此外，就某一項(xiàng)目而言，項(xiàng)目是否采取PPP模式，是沒有可能充分比較的：同一項(xiàng)目，只能選擇一種模式，采取了PPP模式，就不能采取其他模式；采取了其他模式，也不能采取PPP模式。因此如果產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營指標(biāo)設(shè)置的比較低，除了能比較PPP值和PSC值之外，對于技術(shù)水平、運(yùn)營效率和服務(wù)能力，是無法做出孰優(yōu)孰劣的比較的。
（二）程序問題
程序問題主要是指物有所值評價(jià)設(shè)置在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)之前，是否合適？PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，一般都是政府提出項(xiàng)目采取PPP項(xiàng)目的動(dòng)議，聘請PPP咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行“兩報(bào)告一方案”的撰寫，物有所值評價(jià)報(bào)告在這個(gè)時(shí)候就形成了，且后續(xù)沒有更改和調(diào)整的程序性要求。然而，項(xiàng)目識別階段的物有所值評價(jià)報(bào)告中的定量評價(jià)，是按照項(xiàng)目實(shí)施方案里初步計(jì)劃的資本金比例、政府出資比例、預(yù)測的融資成本等一系列預(yù)估指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)的，由于咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性有限，以及項(xiàng)目的競爭情況、預(yù)中標(biāo)社會(huì)資本的盈利能力、融資能力均不確定，技術(shù)性指標(biāo)的預(yù)測更難以準(zhǔn)確，使得這個(gè)時(shí)候進(jìn)行的物有所值定量評價(jià)很多時(shí)候很不準(zhǔn)確。例如，有些財(cái)政實(shí)力較弱的縣級政府的PPP項(xiàng)目，資本金比例20%，融資成本按基準(zhǔn)利率甚至下浮計(jì)算，在實(shí)際融資過程中，幾乎難以落地，因此物有所值評價(jià)的結(jié)果與實(shí)際情況偏差很大。
二、對策與建議
《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》在最后一條規(guī)定了試行的有效期——2年，也即到2017年12月底即將失效。因此，在《指引》推行一年半的今天，是時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行全面評估了。針對物有所值評價(jià)存在的上述問題，筆者建議：
1、程序上，將PPP項(xiàng)目的物有所值評價(jià)工作分為兩個(gè)階段：物有所值初評和物有所值復(fù)評。初評即當(dāng)前的“兩報(bào)告一方案”制作階段，以定性評價(jià)為主，可以同時(shí)進(jìn)行定量初評；復(fù)評是在社會(huì)資本采購階段，在社會(huì)資本投標(biāo)后，按照相關(guān)規(guī)定評標(biāo)并選出預(yù)中標(biāo)社會(huì)資本后，由PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)對預(yù)中標(biāo)社會(huì)資本的方案、報(bào)價(jià)進(jìn)行物有所值評價(jià)的復(fù)評，以定量評價(jià)為主，不再開展定性評價(jià)。復(fù)評通過的，可以采取PPP模式；復(fù)評未通過的，可以與預(yù)中標(biāo)社會(huì)資本協(xié)商，調(diào)整相關(guān)要素（在不違反招投標(biāo)法的情況下，且按照不利于預(yù)中標(biāo)社會(huì)資本的原則），再進(jìn)行復(fù)評；還未通過的，放棄采取PPP模式。初評結(jié)果僅作參考，并不作為是否開展PPP模式的決定性依據(jù)（當(dāng)然如果謹(jǐn)慎性測算后，PPP值大幅大于PSC值，例如超過PSC值10%，可以考慮重新進(jìn)行評估，再不能通過可以放棄采用PPP模式）。
2、以定量評價(jià)為主，以定性評價(jià)為輔。定性評價(jià)中，調(diào)整定性評價(jià)的指標(biāo)比重。將“績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新”和“可融資性”兩項(xiàng)指標(biāo)作為核心指標(biāo)，比重應(yīng)達(dá)到60%（目前最高可達(dá)40%），且應(yīng)增加這兩項(xiàng)指標(biāo)的可比性細(xì)分指標(biāo)（例如項(xiàng)目資本金比例指標(biāo)），以便使評分結(jié)果更客觀。這兩項(xiàng)指標(biāo)以外的其他指標(biāo)權(quán)重應(yīng)相應(yīng)縮減。其他指標(biāo)，應(yīng)盡量提供依據(jù)和材料作為佐證，專家在定性評價(jià)打分時(shí)，應(yīng)原則上依據(jù)材料進(jìn)行評價(jià)，減少評分的主觀性。
3、在定量評價(jià)測算PSC值時(shí)，也要考慮和測算若采用傳統(tǒng)模式，政府一次性（或在建設(shè)期內(nèi)分次）支出的資金，在采取PPP模式的全生命周期內(nèi)的資金時(shí)間成本，包括通貨膨脹率、支出資金的合理回報(bào)率和折現(xiàn)率，并將其加入PSC值。
4、為鼓勵(lì)通過PPP模式引入技術(shù)水平高、運(yùn)營效率高、服務(wù)能力強(qiáng)的社會(huì)資本，甚至通過PPP模式引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平，物有所值定量評價(jià)應(yīng)以產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的提高為前提，以行業(yè)先進(jìn)水平定位產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定業(yè)內(nèi)公認(rèn)較高，但又有社會(huì)資本可以實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)作為產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。在這一基礎(chǔ)上，即使PPP值大于PSC值，只要PPP值大于PSC值在可以接受的范圍內(nèi)（例如不超過10%），并經(jīng)過專家評審、政府決策等合法程序，認(rèn)定采取PPP模式能夠有效提升項(xiàng)目的產(chǎn)出指標(biāo)、運(yùn)營效率和服務(wù)水平，即可以PPP模式運(yùn)作該項(xiàng)目。