香港特區(qū)政府9月10日公布了《香港應(yīng)對(duì)氣候變化策略及行動(dòng)綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱行動(dòng)綱領(lǐng))，提出從五大范疇將香港構(gòu)建為“低碳綠色城市”，目標(biāo)是2020年“碳強(qiáng)度”要較2005年減少50%至60%。行動(dòng)綱領(lǐng)還需接受為期3個(gè)月公眾咨詢的考驗(yàn)，若能得到絕大多數(shù)公眾的認(rèn)同，所建議的減排措施多數(shù)將轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)定，并將深刻影響到香港未來(lái)發(fā)展。正如香港特區(qū)環(huán)境局局長(zhǎng)邱騰華指出，有關(guān)減排目標(biāo)極具挑戰(zhàn)性，但香港有責(zé)任和能力減排，配合國(guó)家打造“低碳社會(huì)”的目標(biāo)，體現(xiàn)了香港走綠色低碳之路的決心。

    被動(dòng)治理到主動(dòng)預(yù)防

    上世紀(jì)70年代，由于環(huán)境質(zhì)量迅速惡化，香港特區(qū)政府開(kāi)始高度重視環(huán)境治理，并著手制定相關(guān)法律，先后頒布了《廢物處置條例》和《水污染管制條例》，自始環(huán)境保護(hù)有了直接法律依據(jù)。立法最為鮮明的特點(diǎn)即是通過(guò)加大懲治力度來(lái)遏制環(huán)境污染，采取了將環(huán)境違法行為全面刑事化的做法。即在所有的環(huán)境法例中均有刑事懲處的規(guī)定，如此將起到有效的震懾作用。例如《廢物處置條例》規(guī)定，違反該條例的行為，不論情節(jié)輕微還是嚴(yán)重，都是犯罪行為。其中對(duì)違反化學(xué)廢物及進(jìn)出口廢物管制條款的行為，刑罰最重，前者最高刑罰是罰款20萬(wàn)元及監(jiān)禁6個(gè)月，后者則是罰款50萬(wàn)元及監(jiān)禁2年。

    總體看來(lái)，香港特區(qū)環(huán)境立法門類齊全，內(nèi)容具體，具有很強(qiáng)的可操作性，但在管治模式上，仍側(cè)重于事后的污染控制，且以刑罰及行政手段為主，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)措施未給予足夠重視。上世紀(jì)90年代后期以來(lái)，受可持續(xù)發(fā)展理念的影響，香港政府開(kāi)始改變其保守而被動(dòng)的環(huán)境保護(hù)路線，轉(zhuǎn)向主動(dòng)的預(yù)防，表現(xiàn)在1998年制定的預(yù)防污染的《環(huán)境影響評(píng)估條例》。近年來(lái)漸趨重視通過(guò)積極且具前瞻性的舉措來(lái)治理環(huán)境，行動(dòng)綱領(lǐng)的出臺(tái)就是新型環(huán)境管治模式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

    經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境管治中開(kāi)始受到更多的重視。2008年通過(guò)的《產(chǎn)品環(huán)保責(zé)任條例》規(guī)定對(duì)塑料購(gòu)物袋征收環(huán)保征費(fèi)，旨在提供經(jīng)濟(jì)誘因，以降低市民使用塑料購(gòu)物袋的動(dòng)機(jī)。另外，香港政府為鼓勵(lì)私人物業(yè)業(yè)主為其建筑物進(jìn)行能源及二氧化碳排放綜合審計(jì)和能源效益項(xiàng)目，從2009年4月起推行“香港建筑物能源效益資助計(jì)劃”，截至2010年8月，資助總額將近2億元，每年可以減少6萬(wàn)多公噸的二氧化碳排放量。

    立法保障減半目標(biāo)

    2008年香港特區(qū)環(huán)境保護(hù)署委托顧問(wèn)公司進(jìn)行了一系列的專題研究，在行動(dòng)綱領(lǐng)中，特區(qū)政府以此為基礎(chǔ)提出了2020年將碳強(qiáng)度由2005年水平降低50%至60%的建議目標(biāo)。所以確立這樣高的標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)了香港特區(qū)政府履行全球減排承諾的誠(chéng)心，也是香港特區(qū)政府根據(jù)自身城市發(fā)展所確定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。香港是鑲嵌在南海之濱的一顆璀璨明珠，地理位置決定了其極易受到全球變暖的影響，及早準(zhǔn)備才能避免未來(lái)可能面臨的災(zāi)難，特區(qū)政府公布行動(dòng)綱領(lǐng)也是出于這一層面考慮。

    為達(dá)到這一目標(biāo)，特區(qū)政府在行動(dòng)綱領(lǐng)中，針對(duì)香港溫室氣體的排放特征，對(duì)癥下藥，提出了從燃料組合、能源效益、環(huán)保運(yùn)輸?shù)任宕蠓懂牅p少碳排放。比如，針對(duì)香港目前溫室氣體第一大排放源，即占總排放量67%的發(fā)電，特區(qū)政府準(zhǔn)備從內(nèi)地引入更多核能，并在10年后將核能發(fā)電比例增至50%，以逐步替代燃煤發(fā)電，這可為香港實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。面對(duì)如此雄心勃勃的減排目標(biāo)，能否如期兌現(xiàn)承諾是社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)。顯然，關(guān)鍵之處在于，需將行動(dòng)綱領(lǐng)得到絕大多數(shù)公眾的認(rèn)同后，將減排措施轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)定，從而落實(shí)下去，實(shí)現(xiàn)香港“碳強(qiáng)度十年減半”的目標(biāo)。

    當(dāng)然，行動(dòng)綱領(lǐng)中建議的減排措施一旦實(shí)施，固然能給企業(yè)帶來(lái)新的綠色商機(jī)，為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)力，但也可能遭來(lái)不少非議，如電價(jià)上漲將影響低收入人群的生活。況且如果減排措施過(guò)于嚴(yán)厲、缺乏現(xiàn)實(shí)性，超過(guò)了經(jīng)濟(jì)體的承受能力，也會(huì)給社會(huì)帶來(lái)巨大沖擊。面對(duì)復(fù)雜的利益博弈，同樣須有民主法治來(lái)對(duì)這些多元利益進(jìn)行疏導(dǎo)。為此，特區(qū)政府在行動(dòng)綱領(lǐng)中還特別指出，在推行有關(guān)應(yīng)對(duì)措施前，應(yīng)先就其影響、可行性和成本效益進(jìn)行評(píng)估。雖然這樣做會(huì)耽擱時(shí)間且增加開(kāi)支，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻能防止出現(xiàn)“虎頭蛇尾”的現(xiàn)象。

    踐行法律促減排落實(shí)

    行動(dòng)綱領(lǐng)的一個(gè)亮點(diǎn)就是非常重視減排措施的有效落實(shí)，采取了一系列做法以推進(jìn)減排措施。這些具體措施的實(shí)現(xiàn)，歸根結(jié)底也是踐行香港特區(qū)相關(guān)立法及有關(guān)國(guó)際公約的體現(xiàn)。

    一是踐行立法規(guī)定的減排措施。這些減排措施內(nèi)容具體、針對(duì)性強(qiáng)，相關(guān)配套法律予以明確。比如，為提高建筑物能源效益，特區(qū)政府在2009年底提出強(qiáng)制實(shí)施《建筑物能源效益守則》的法案，以提高現(xiàn)有及新建樓宇的能源效益并減少電力消耗。制定了《2009年空氣污染管制(汽車燃料)(修訂)規(guī)例》，以立法管制汽車使用生化柴油的燃料規(guī)格要求。

    二是通過(guò)完善跨部門合作機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)減排行動(dòng)，踐行國(guó)際法承諾。香港特區(qū)政府在2007年成立了由環(huán)境局領(lǐng)導(dǎo)的“氣候變化跨部門工作小組”，成員包括5個(gè)決策局和16個(gè)部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、制訂和推動(dòng)政府在減少溫室氣體排放及適應(yīng)氣候變化方面的工作，以履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》有關(guān)要求。

    此外，香港特區(qū)政府還重視區(qū)域及國(guó)際合作。環(huán)境問(wèn)題本來(lái)就是個(gè)超越地域界限的難題，香港實(shí)難獨(dú)善其身。在行動(dòng)綱領(lǐng)中，特別指出促進(jìn)低碳發(fā)展將是未來(lái)粵港區(qū)域合作的主要范疇，通過(guò)加強(qiáng)雙方合作溝通以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。此外，香港還參加了C40城市氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，可以借助城市之間的相互合作，交流減排概念的構(gòu)思和分享實(shí)質(zhì)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化的共同能力。

    低碳生活是一個(gè)簡(jiǎn)單的概念，但這個(gè)概念要在社會(huì)上落地生根卻并不容易，需要公眾身體力行的實(shí)踐。因此，任何減排措施的實(shí)施，最終都要落實(shí)在公眾參與上，這就需要提高公眾對(duì)氣候變化及低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知。香港特區(qū)政府借助環(huán)境局下設(shè)的環(huán)境及自然保育資金，為該領(lǐng)域的公眾教育計(jì)劃提供資助，使公眾真正意識(shí)到應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性及自身應(yīng)盡的責(zé)任。香港特區(qū)環(huán)境保護(hù)署已在2010年4月2日推出全新的“減碳開(kāi)步走”網(wǎng)頁(yè)，向市民介紹各項(xiàng)減排措施，方便市民分享并交流減排經(jīng)驗(yàn)，提高公眾的環(huán)保意識(shí)。當(dāng)然，還有一個(gè)重要目的就是：一旦絕大多數(shù)公眾認(rèn)同行動(dòng)綱領(lǐng)的目標(biāo)，這些減排措施多數(shù)將轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)定，通過(guò)法律來(lái)保障香港發(fā)展為一個(gè)低碳綠色城市。

(作者系昆明理工大學(xué)副教授、中國(guó)人民大學(xué)博士生)