PPP熱潮引發(fā)的資本狂歡，最終將以何種方式收場，取決于PPP項目市場化、政府補貼合理化、項目盈利能力等多方面的完善推進。PPP項目的設(shè)計初衷應(yīng)該是推動政府與社會資本的雙贏，但目前一些項目卻困難重重。在靚麗的成績單前，要警惕PPP過熱背后潛藏的問題與風險
剛剛到來的2017年，被稱為PPP（政府和社會資本合作）落地之年。喜人數(shù)據(jù)背后，隱現(xiàn)各參與方的擔憂。
2月13日，財政部PPP中心對外公布全國PPP綜合信息平臺項目庫第5期季報（以下簡稱“季報”），披露了最新的各項PPP數(shù)據(jù)。
季報顯示，截至2016年12月末，全國入庫PPP項目共計11260個，投資額13．5萬億元。其中，已簽約落地1351個，投資額2．2萬億元，落地率31．6％。這也是PPP項目落地率首次超過30％。
此前不久，財政部牽頭組織社會各方力量，結(jié)合國際國內(nèi)關(guān)于PPP信息公開的制度和實踐，制定了《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），以加強和規(guī)范PPP信息公開工作，有效監(jiān)督和約束PPP項目各參與方行為，保障公眾知情權(quán)，促進PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。
2016年12月21日，國家發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，布置開展PPP項目資產(chǎn)證券化工作，并請各地區(qū)于2017年2月17日前推薦1～3個首批擬進行資產(chǎn)證券化的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目。
2月22日，發(fā)改委發(fā)布消息稱，截至目前各地區(qū)共上報“PPP證券化”項目41單，其中污水垃圾處理項目21單，公路交通項目11單，城市供熱、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、地下綜合管廊、公共停車場等項目7單，能源項目2單。發(fā)改委表示，將組織專家對上報的PPP項目進行評估論證，積極推進符合條件的成熟項目發(fā)行證券化產(chǎn)品，并及時總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，更好地推動PPP項目資產(chǎn)證券化工作持續(xù)健康發(fā)展。
政策的密集落地，凸顯監(jiān)管層面對PPP領(lǐng)域的重視，一些民間資本也看到了曙光，在各地積極參與PPP項目的投資。但不可否認的是，實踐了多年的PPP項目仍面困境，一些項目盈利艱難，民間資本面臨信息不對稱等窘境。一些項目造血能力不足，長期靠政府補貼，甚至淪為政府負但。如何讓PPP項目成為政府與民間資本雙贏的契機，仍有待政府和企業(yè)的共同努力。
PPP風頭正勁
PPP，英文全稱Public Private Partnership，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
在中國社科院中小銀行研究基地副秘書長馮興元教授看來，目前一些PPP項目，更多的是政府與國有銀行和國有企業(yè)三者之間的合作，這并不符合國際上關(guān)于PPP的定義。國際上PPP指的是“公—私合作伙伴關(guān)系”。根據(jù)世界銀行相關(guān)標準，一些政府項目中私人資本占比20％以上就屬于PPP項目。
馮興元在接受記者采訪時表示，政府屬于公權(quán)，國有企業(yè)屬于公有制企業(yè)，國有銀行也是公有制銀行，政府、國有銀行和國有企業(yè)一起做PPP，實際上屬于“公—公合作伙伴”關(guān)系，而不是“公—私合作伙伴關(guān)系”。現(xiàn)在我國相當部分PPP項目的社會資本方為國企或國企與民企的聯(lián)營體，純粹的私人資本占比不高。
“這與政府‘主要提供輔助性支持而不是與民爭利’原則相背離的?！瘪T興元告訴記者。真正的PPP項目應(yīng)該是政府與民營企業(yè)之間的合作，而非公公合作。頂層設(shè)計中所指的社會資本，主要指的是私人資本。
對PPP的界定，目前主要參照財政部與發(fā)改委各自下發(fā)的文件。按照職責劃分，財政部負責推進公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目，發(fā)改委則負責推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目，如基建、供水、排污、水利等領(lǐng)域。
“PPP項目從去年就已經(jīng)大力推進，總體屬于政策暖風不斷，實質(zhì)性資本介入機會稀缺?！敝醒衅杖A研究員危仁鵬在接受記者采訪時表示。
近期有觀點認為，2015年逾十萬億政府和社會資本合作（PPP）項目等待落地，進度不如預(yù)期，其中一大原因正是PPP領(lǐng)域頂層法規(guī)的缺失。危仁鵬認為，這其中有政策完善不到位的因素，也和國內(nèi)PPP投資環(huán)境不成熟有關(guān)，主要表現(xiàn)在國家和地方政府項目推進模式“換湯不換藥”，以及有實力的企業(yè)及資本難以找到合作機會，長期性合作方案還在等待政策落實。
“預(yù)計今年會有2～3倍的PPP項目案例推出，成功案例也會越來越多，但對大部分項目而言，民營企業(yè)占比依然很小，主要集中在地方及國有控股企業(yè)中?！蔽Ｈ戍i說。
在國家發(fā)改委、財政部PPP專家?guī)鞂＜摇⒈本┦新蓭焻f(xié)會PPP課題組組長薛起堂看來，現(xiàn)在政府和企業(yè)介入PPP項目主要有兩方面原因。
首先，2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）下發(fā)，意見指出，不允許地方政府再欠新債，現(xiàn)階段大部分地方政府沒有錢，但又要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，所以只能通過PPP模式進行。
其次，政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)大部分采用PPP模式后，建筑施工企業(yè)、投資公司只能通過PPP模式參與進來。
“井噴”之后的問題
就PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀，馮興元對記者表示，某種意義上，一些PPP項目實際上已經(jīng)變成了國家通過地方政府和國企擴大公共投資、維持經(jīng)濟增長的一種手段，PPP項目實際上已處于一種井噴狀態(tài)。
“現(xiàn)在政府準許PPP的資產(chǎn)進一步地證券化，那么實際上可能導(dǎo)致國進民退更加嚴重，因為PPP項目主要還是國企與政府之間的合作，而且還有國有銀行的深度參與?！瘪T興元認為。
危仁鵬則就PPP項目的市場分布對記者表示，PPP領(lǐng)域劃分為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，分別由財政部和國家發(fā)改委統(tǒng)籌負責。
財政部印發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確，財政部統(tǒng)籌推進公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。各級財政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域，嚴格區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。
國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》則明確，各地發(fā)展改革部門要會同有關(guān)行業(yè)主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進工作。國家發(fā)改委還列出了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領(lǐng)域、百余個項目。
目前，兩部委并未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施做出明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。
危仁鵬進一步對《法人》記者說，公共服務(wù)領(lǐng)域在充分論證項目可行性的基礎(chǔ)上，各級財政部門要及時會同行業(yè)主管部門開展項目評價和財政承受能力論證，并按照政府采購法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會資本合作伙伴。
“對擬采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策。對確定采用PPP模式的項目，要按照《招標投標法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴?！蔽Ｈ戍i表示。
地方債務(wù)隱憂
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，隨著政府支付或補助項目比重的提高，政府補助類PPP項目占到了60％左右。有觀點擔憂，這類PPP項目的增加，可能增加政府債務(wù)。
馮興元認為，很多PPP項目因為“大國有”主導(dǎo)，會造成經(jīng)濟活力的減弱，經(jīng)濟所有權(quán)結(jié)構(gòu)的惡化，也就是市場化程度降低。市場經(jīng)濟還是要強調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰，私人產(chǎn)權(quán)應(yīng)該在市場經(jīng)濟中占主體地位。國有機構(gòu)、國有企業(yè)應(yīng)該在經(jīng)濟中起輔助作用，不能本末倒置。否則，市場的經(jīng)濟活力會減弱。
“投入的資金承擔應(yīng)該承擔的責任，獲得應(yīng)該獲得的回報，這樣的市場經(jīng)濟才會更有活力和動力。由于大量貸款提供給地方投融資平臺公司，債務(wù)風險在累積?！瘪T興元表示，就目前的PPP項目而言，補貼過多可能造成市場化程度降低，以及形成地方政府債務(wù)風險。
馮興元進一步解釋說，在市場化降低的同時，政府的債務(wù)風險也會急劇加大。目前，部分地方政府債務(wù)已經(jīng)是地方可支配收入的10倍甚至更多，實際上已經(jīng)屬于技術(shù)性破產(chǎn)的情況。此外，很多縣市還存在著明面上有很多資產(chǎn)，但卻無法變賣，如一些小學、農(nóng)村公路等。
一些地方政府的債務(wù)是通過平臺公司在銀行的借貸或者另行發(fā)行的企業(yè)債，數(shù)額巨大。而某些地方政府的借貸或者平臺公司企業(yè)債無力償還的情形時有發(fā)生。比如2011年云南省公路開發(fā)投資有限公司近千億平臺貸出現(xiàn)過“違約”風險。
“實際上，這就是把財政風險轉(zhuǎn)移到了金融風險?，F(xiàn)在經(jīng)濟增長乏力，中國的金融風險也很大，因為如果存在大量企業(yè)倒閉的情形，銀行增加幾個百分點的不良貸款是肯定的?！瘪T興元說。
政府部門力推PPP模式的初衷之一，在于減少政府債務(wù)。如果政府對PPP補貼過高且長期持續(xù)，卻可能增加政府債務(wù)。受訪專家普遍認為，在推行PPP項目過程中，必須對政府補貼的范圍和程度研究控制，以避免部分地方政府過度補貼，給地方財政造成壓力，并最終加劇政府債務(wù)問題。
機遇與發(fā)展并存
鑒于監(jiān)管規(guī)則制定和執(zhí)行的不完善，當前的一些PPP項目，無疑存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象。薛起堂在接受《法人》記者采訪時表示，前期的《PPP物有所值評價指引》《PPP財政承受能力論證指引》等文件評審不規(guī)范，容易存在虛假、不合法的評審，政府與社會資本方合作的招標等環(huán)節(jié)亦不完善，一些公開招標的項目，還存在互相串通招投標等問題。
“原因是沒有統(tǒng)一的PPP立法。一些地方政府如果不知道怎么操作PPP項目，可以請專業(yè)的律師對PPP項目的每個環(huán)節(jié)出具法律意見，這樣可以有效減少項目法律風險?！毖ζ鹛帽硎?。
危仁鵬亦對記者表示，PPP項目的公開性是個十分重要的問題。PPP項目大多數(shù)為社會資本融資，項目全生命周期內(nèi)各階段的信息均應(yīng)公開。參與其中的社會資本則應(yīng)持續(xù)地監(jiān)控項目前期方案、采購結(jié)果、運營中政府按績效支付情況等信息，并要求公開披露。信息的公開透明，可以在一定程度上約束投資方及地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履約意愿和履約能力，也能倒逼優(yōu)化項目前期方案以提高財政資金使用效率。
“甚至有必要將所有PPP項目信息全面披露，這樣既有利于社會資本進行商業(yè)評判，也利于社會各方客觀地了解相關(guān)信息?！蔽Ｈ戍i說。
薛起堂則對此表示，PPP項目經(jīng)營得不好，首先會給政府帶來風險，找不到好的企業(yè)投資、建設(shè)、運營，或者找到的社會資本方在建設(shè)過程中建設(shè)不下去，或者質(zhì)量有問題，不但政府受損失，廣大人民群眾的利益也受損。因此，PPP項目建設(shè)運營不暢通，政府領(lǐng)導(dǎo)有政治、業(yè)績風險。
其次，PPP項目經(jīng)營得不好，對企業(yè)來說風險更大。政府不遵守承諾，如領(lǐng)導(dǎo)換屆、政策不連貫等，可能導(dǎo)致不按照約定付款。政府亦有可能違約解除PPP合同，而項目公司貸款融資如何發(fā)生困難，也會導(dǎo)致項目建設(shè)不下去。
雖然現(xiàn)在PPP模式可能存在不規(guī)范的現(xiàn)象，但各地方PPP項目落地開始加速，這也得益于地方政府的加速推進。關(guān)于一些地方政府熱衷于推動PPP項目的原因，馮興元對《法人》記者說：“地方政府大力推廣PPP項目，并選擇國有銀行，是因為國有企業(yè)背后有政府的背書。另外，如果PPP項目經(jīng)營不好的話，那就是公對公的情形，不存在面臨國有資產(chǎn)流失質(zhì)疑的情形?！?br /> 好的PPP項目應(yīng)該具備較強的造血能力，既對民生好，又有利于企業(yè)投資回報。因此，好的項目必然成為社會資本搶奪的目標。對民營企業(yè)來說，面臨的競爭壓力可想而知。
馮興元對《法人》記者表示，如果PPP項目主要是政府與國有企業(yè)之間的合作，這樣對民營企業(yè)來說就不公平。要避免PPP項目中以國有企業(yè)為主導(dǎo)，并通過國有銀行向地方政府投融資平臺公司和國企提供貸款。要給民營企業(yè)更多的平臺和更大的空間。
危仁鵬同樣強調(diào)，從兩部委發(fā)布的政策來看，無論是公共服務(wù)領(lǐng)域還是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，都鼓勵民營資本參與PPP項目，努力消除當前PPP領(lǐng)域中存在的國企和民企待遇不一致等問題。
但是，在PPP項目實踐中，政府要具備契約意識和誠信意識，規(guī)范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制。還要促使相關(guān)主體切實強化責任，履行法定義務(wù)。加強政務(wù)誠信建設(shè)，提高政府履約能力，優(yōu)化社會資本參與PPP項目的信用環(huán)境。
監(jiān)管須進一步明確
除信息公開、政府補貼等主要問題之外，PPP項目目前在監(jiān)管措施和標準制定方面，也遠未完善。
“目前PPP項目補貼不規(guī)范，沒有統(tǒng)一的標準?！毖ζ鹛迷诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時如是說。盡管沒有統(tǒng)一的PPP立法，但在政府與社會資本合作時還有《招投標法》和《政府采購法》等法律法規(guī)作為依據(jù)，此外，還有很多地方性法規(guī)和部委規(guī)章可供遵循。
“還是建議國家盡快起草PPP統(tǒng)一立法，或者制定國務(wù)院層面的行政法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范PPP項目整個操作流程?！毖ζ鹛帽硎?。
馮興元同時認為，中國的監(jiān)管一般是事后監(jiān)管，監(jiān)管包括監(jiān)督和管理兩大層面，因此監(jiān)管應(yīng)該是多方面的。針對監(jiān)管不健全的現(xiàn)象。馮興元建議，PPP項目應(yīng)該鼓勵民營企業(yè)通過抱團的方式來獲取項目和招標的機會，應(yīng)該讓國有企業(yè)在競爭性和可以營利性的領(lǐng)域退出，而不是與民營企業(yè)進行競爭，這樣才能促使經(jīng)濟更有活力，更加健康地發(fā)展。在金融領(lǐng)域，應(yīng)該更加促進民營銀行的發(fā)展，而不是國有銀行獨大。
PPP的初衷本就是推動政府項目和民間資本的合作，一方面，可以令許多缺乏資金的民生項目盡管完成；另一方面，使得民間資本合理獲得回報。因此，PPP項目的最終結(jié)果應(yīng)該是政府與社會資本的雙贏。但目前，民間資本在融資渠道等方面困難重重，銀行對民營企業(yè)惜貸和短貸嚴重。
馮興元表示，目前，社會信用體系并不是很健全，征信系統(tǒng)建設(shè)等相對落后，一些國有銀行不敢對民企放貸，怕承擔“國有資產(chǎn)流失”的責任。地方政府對民企也是信心不足，民營企業(yè)也對地方政府不信任，也是造成一些PPP項目未能按照設(shè)計初衷推進的重要原因。
“另一個要注意的問題是，也不排除有部分民企經(jīng)營并不完善，但是依靠包裝來進行PPP項目的申請，這也導(dǎo)致部分PPP項目招標不歡迎民企的參與?！瘪T興元說。
危仁鵬表示，伴隨著資本市場融資渠道的開通，PPP項目后續(xù)的相關(guān)融資會不斷增多，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的發(fā)行節(jié)奏會加快。2017年是PPP示范項目加速落地、提振市場信心的關(guān)鍵一年。